Міжнародна економіка - Козак Ю.Г. - Податки в транзитивних економічних системах

Оподаткування в промислово розвинутих країнах є своєрідним орієнтиром в аналізі процесу становлення податкових систем у ринкових економіках, які формуються. Світова практика показала, що податки органічно властиві ринковій економіці і становлять її невід'ємний елемент. З їхньою допомогою можна стимулювати ефективну діяльність суб'єктів, які господарюють, формувати сучасну структуру економіки як у рамках відособлених країн, регіонів, так і в глобальному масштабі. Але та ж світова практика свідчить, що відхід від ринкових форм господарювання і відповідних їм принципів оподаткування виштовхує ту чи іншу країну на узбіччя історичного прогресу. У тоталітарних країнах податкова система еволюціонувала, як правило, в напрямі, протилежному до процесу загальносвітового розвитку. Від податків вони часом переходили до адміністративних методів вилучення прибутку підприємств і перерозподілу фінансових засобів через бюджет. Повна централізація коштів і відсутність якої-небудь самостійності підприємств у вирішенні фінансових питань позбавляли господарських керівників усілякої ініціативи і поступово підводили ці країни до краху.

Реформування економіки постсоціалістичних країн, яке почалося в 1990-х роках, із самого початку було орієнтоване на перехід до ліберальної моделі ринку. На відміну від соціально орієнтованої моделі, яка припускає високий ступінь державного патерналізму і відповідно високий рівень оподаткування, ліберальна модель заснована на незначному втручанні держави в господарське життя і на відносно низькому рівні оподаткування. Для реформування економіки відповідно до ліберальної моделі в цих країнах треба було відновити такі правові принципи системи оподаткування, що вже пройшли випробування часом у ряді індустріально розвинутих країн:

1. Юридична рівність перед законом усіх суб'єктів господарювання. Створення і суворе дотримання податкового нейтралітету.

2. Гарантія стабільності податкової політики, зумовленої законодавчою владою країни.

3. Податкові пільги (преференції), надані різним категоріям платників податків, повинні встановлюватися тільки законом.

4. Заборона зворотної сили податкового закону.

5. Функціонування інституту податкової відповідальності, засноване на презумпції винності платника податків у поєднанні з гнучким впливом на тих, хто ухиляється від податків.

6. Простота і прозорість податкової системи.

7. Припинення свавілля податкових адміністрацій.

8. Домірність податкових надходжень до бюджету з величиною витрат у суворій відповідності з Законом про бюджет на черговий фінансовий рік.

Дотримання перерахованих принципів є життєво необхідною передумовою функціонування будь-якої ринкової економіки, але ще більше це відноситься до ринкового господарства ліберального типу в період становлення. Від створення ефективної і надійної податкової системи залежав (і залежить тепер!) успіх проведення ринкових реформ. Швидке просування шляхом ринкових перетворень країн так званої Вишеградської трійки (Польщі, Чехії й Угорщини), а також Словенії було зумовлено (серед інших важливих причин) тим, що ці держави вже на самому початку 1990-х років без зволікання реформували податкове законодавство, забезпечили його стабільність і надійність, максимально (наскільки це дозволяли об'єктивні обставини) наблизили його до європейських зразків. У Польщі, Чехії і Словенії в цьому законодавстві передбачені ефективні заходи з розвитку і захисту вітчизняного виробництва.

У цих країнах ще в 1990-х роках була проведена велика і плідна робота з формування податкового законодавства. З початком ринкових реформ його стали енергійно запроваджувати в життя. Були проведені трудомісткі роботи з роз'яснення серед громадськості принципів, змісту і спрямованості податкової політики. При цьому не робилося спроб затушувати чи згладити непопулярний, а часом і хворобливий характер її окремих заходів. Тому, незважаючи на досить часту зміну урядів у цих країнах, прийняття податкового законодавства в органах вищої представницької влади пройшло без особливих затримок. Після 1992 р. серйозних непередбачених змін у податковому законодавстві цих країн не спостерігалося.

На більш тривалий період процес законодавчого оформлення податкової системи розтягся політичні і соціально-економічні зміни в Болгарії, Румунії і республіках колишньої Югославії.

Дуже складно, непослідовно і суперечливо проходить процес формування податкового законодавства в ході реформування економіки країн пострадянського простору. В основі цих протиріч лежать об'єктивні труднощі характеру. Незбалансованість економіки, гіпертрофована частка в ній військово-промислового комплексу і недорозвиненість галузей, які виробляють споживчі товари, гігантськи підсилилися з розпадом СРСР. Турбота про покриття поточних витрат на соціальну сферу, на утримання армії й органів управління тяжким тягарем лягла на плечі молодих незалежних держав. Податкову систему, здатну забезпечити наповнюваність бюджету в цих країнах (на відміну від їхніх сусідів - країн Центральної і Південно-Східної Європи), довелося створювати заново. При цьому проходження згаданих вище правових принципів у процесі створення, власне кажучи, нової податкової системи в країнах пострадянського простору виявилося дуже скрутним. Оскільки більшість державних підприємств минулого або були збитковими, або виготовляли продукцію, не призначену для продажу на ринку (галузі військово-промислового комплексу і суміжні з ними), то всю тяжкість податкового тягаря довелося покласти на рентабельні підприємства, які працюють на ринок. Принцип юридичної рівності суб'єктів, які господарюють, перед законом був явно потоптаний, а це спричинило негативні економічні й соціальні наслідки. У силу політичних обставин податкове законодавство піддавалося кількаразовим змінам, які ведуть до дезорганізації господарського життя. Був брутально і багаторазово порушений принцип надання податкових пільг. Це відбувалося (і, на жаль, відбувається ще й зараз) з політичних причин, вузько-корисних мотивів, а також через глибоке нерозуміння з боку не тільки владних структур, а й ряду економістів, хибності самої ідеї застосування щедрого пільгового оподаткування.

Результатом такої податкової політики уже в перші роки проведення економічних реформ стала явна невідповідність господарської системи, яка складається в пострадянських країнах (крім країн Балтії), продекларованій ліберальній моделі ринку1. Головним атрибутом ліберально-ринкової моделі господарювання є низькі податки, стабільність, надійність і простота системи оподаткування. Замість цього в більшості держав - республік колишнього СРСР була створена громіздка, складна, заплутана податкова система, яка стала важким тягарем для товаровиробника, до того ж перебувала в постійних змінах.

Процес становлення податкової системи в постсоціалістичних країнах протікає важко. Не стала винятком у подоланні цих труднощів і Україна.

Нашій державі довелося в 1992 р. фактично заново створювати податкову систему. Це вимагало негайних пошуків джерел податкових надходжень. Такими могли бути: 1) податки з фізичної особи залежно від її прибутку (доходу); 2) податки з використовуваних юридичною особою загальних і неподільних ресурсів. 3) оподаткування результатів комерційної діяльності юридичних і фізичних осіб, а також їхньої власності. Але в наших реаліях названі джерела були і залишаються занадто бідними, щоб наповнити бюджет. Податки з фізичних осіб приносять у скарбницю дуже мало надходжень, тому що доходи основної маси населення низькі. Надходження від підприємств, які використовують природні ресурси, також невеликі, тому що більшість таких підприємств у нас збиткові. Від оподаткування приватизованих підприємств, які вступають у ринкове середовище, значних надходжень у скарбницю теж очікувати не доводиться. Адже багато з них або займаються видобутком і переробкою сировини, або являють собою складові частини військово-промислового комплексу, який входив в оборонний потенціал СРСР. Розпад Союзу супроводжувався масовим падінням виробництва.

За таких умов українські законодавці з самого початку звернулися до введення непрямих податків, частка яких у податкових надходженнях бюджету стабільно висока.

Процес створення в Україні податкової системи протікав методом спроб і помилок, що пояснювалося гігантськими об'єктивними, та суб'єктивними труднощами - недосвідченістю самих законодавців і їхнім прагненням вирішити насамперед першочергові проблеми, покінчити з економічними і соціальними труднощами простим і, як їм здавалося, найбільш доступним шляхом.

У звичайній практиці індустріальних держав зі стабільною ринковою економікою не витрати держави кладуться в основу при обчисленні величини податкових доходів, а навпаки, розмір дохідної частини бюджету цілком визначає його видаткову частину. А величина доходів, розмір податкових надходжень залежать від величини валового національного продукту. І тільки в критичних ситуаціях (війни, землетруси, стихійні лиха) звертаються до неординарної практики — спочатку формують надзвичайно збільшену видаткову частину бюджету, а потім поповнюють її підвищеними і новими податками, а також внутрішніми і зовнішніми позиками.

В Україні з перших же днів незалежності доходну частину бюджету визначити було дуже важко. У той же час, крім утримання армії, міліції, системи освіти, охорони здоров'я, пенсійного забезпечення, на бюджеті лежав важкий тягар планово-збиткових державних підприємств. Такого феномена не знала жодна ринкова система в світі. Закривати ці підприємства не можна було: країна мала потребу в їхній продукції, та й залишити без роботи і засобів існування сотні тисяч людей було просто немислимо.

Тому в перші ж роки незалежності законодавча і виконавча влада при створенні податкової системи в Україні були позбавлені можливості перерозподіляти за допомогою податків те, що реально уже зроблено, чи те, що реально може в майбутньому році бути зроблено. Величину податкових зборів, а також рівень податкових ставок стали обчислювати, виходячи не з рівня реального ВНП, а з величини очікуваних у майбутньому році витрат. Податкові надходження повинні були покрити ці витрати незалежно від того, зросте обсяг виробництва в країні чи знизиться. Збільшений податковий тягар придушив насамперед успішно працюючі підприємства і перевів багатьох з них у розряд збиткових. Очікуваних податкових надходжень збирати не вдавалося.

Не змогла виконавча влада повністю дотриматись і рівності в оподаткуванні всіх форм власності й усіх господарських суб'єктів. Ясно, що коли держава утримує на свої кошти збиткові державні підприємства, то податків з них вона не бере. Більше того, щоб утримувати ці держпідприємства, їй доводиться підсилювати податковий гніт на всі інші рентабельні приватні і державні підприємства. В результаті непомірний податковий тиск як на прибуток підприємств (доходи їхніх власників), так і на заробітну плату не дав можливості встановити оптимальних пропорцій між ними.

В ході створення податкової системи в Україні робилися і робляться спроби до усунення цих недоліків. Насамперед зроблено перші кроки до розробки більш реального бюджету, скорочено чи припинено всі дотації збитковим підприємствам. Розпочато реструктуризацію всього народного господарства, до скорочення енергомістких і матеріаломістких збиткових галузей. В результаті витрати бюджету на збереження збиткового виробництва помітно скоротилися. Однак його видаткова частина все ще продовжує залишатися непомірно великою, непропорційною з можливостями економічного потенціалу України

Переслідуючи фіскальні цілі - наповнення бюджету, законодавці при створенні податкової системи намагалися не згаяти і регулюючу функцію податків. Взагалі, регулюючу функцію може виконувати відразу тільки ряд податків, зведених у систему, коли один податок доповнює інший. Система оподаткування в Україні побудована на основі класифікації, прийнятої у світовій практиці (рис. 22.1).

На підставі цієї класифікації в нашій країні сформувалася податкова система, яка охоплює як юридичних осіб (тобто підприємства, шахти, комерційні організації, банки і т.п.), так і фізичних осіб (тобто всіх дорослих мешканців). Вона містить у собі також збори до державних цільових фондів, які за своїм економічним змістом близькі або рівнозначні податкам.

У рамках вищенаведеної системи сформовано структуру податкових надходжень до консолідованого бюджету Україии має (табл. 22.2).

Таблиця 22.2

Структура податкових надходжень до консолідованого бюджету України, %

В Україні за минулі 10 років сформовано податкову систему, яка за складом і структурою в цілому наближається до тієї, яка існує в європейських країнах. Але вона ще дуже далека від досконалості. Податковий тягар на підприємця усе ще великий, а розподіл прибуткового і непрямих податків серед різних верств населення ще не цілком відповідає ідеалам соціальної справедливості.

Податкова система - це живий організм, який перебуває в стані безупинного зростання, розвитку і відновлення. Наступним важливим кроком на шляху створення податкової системи буде прийняття Податкового кодексу України.

В цілому розвиток податкової системи намічено в ньому за основними напрямами: уніфікація податків, лібералізація (скорочення ставок), заохочення підприємництва.

У проекті Кодексу передбачається, насамперед, зменшення кількості загальнодержавних і місцевих податків, зборів і обов'язкових платежів з 35 до 23. Загальна сума податків і зборів не повинна перевищувати 30% внутрішнього валового продукту (ВВП). Проект Податкового кодексу розширить коло платників податків за рахунок скасування пільг і різного виду винятків.

У проекті Податкового кодексу планується оптимізувати податкові ставки. Податок на прибуток пропонується знизити з 30 до 25%, зменшити оподаткування доходів фізичних осіб .

Не обходять зміни і ПДВ. Його планується стягувати один раз із кінцевого споживача. При цьому його ставка повинна бути знижена з 20 до 18%. Пропонується цілком позбутися поняття критичного імпорту і припинити практику звільнення імпортних товарів за цією ознакою від сплати ПДВ. Скасовується також нульова ставка ПДВ з продажу в Україні імпортованих вугілля, електроенергії, газу. Це повинно спонукати споживача до посилення економії енергоресурсів, застосування енергозберігаючих технологій.

Разом з тим проект Податкового кодексу передбачає підвищення ролі і значення місцевих податків. У червні 2001 р. депутати Верховної Ради України, відклавши на не-визначений термін прийняття Податкового кодексу, прийняли Бюджетний кодекс, який чітко визначає перелік джерел, що наповнюють місцеві бюджети [43, с. 71]. Частина податкових зборів, які раніше цілком перераховувалися до загальнодержавного бюджету, тепер залишається в розпорядженні регіонів. В результаті величина місцевих бюджетів істотно зросла, хоча, як і раніше, залишається недостатньою, оскільки не покриває цілого ряду нагальних потреб у соціальній сфері та в утриманні комунального господарства.

З прийняттям Бюджетного кодексу України необхідно якнайшвидше прийняти Податковий кодекс. Податковий кодекс повинен остаточно встановити розмежувальну лінію між місцевими і загальнодержавними податками, забезпечити їм стабільність і відповідність світовим стандартам.

З прийняттям Податкового кодексу процес удосконалювання податкового законодавства в нашій країні буде продовжено. Зокрема, доцільне диференціювати ставки податку на додану вартість між окремими групами товарів залежно від їхньої соціальної значимості, як це робиться в інших країнах, наприклад у Франції.

Необхідні також гнучкі закони, які стимулюють інвестиційну активність підприємств, особливо пов'язану з інноваціями, податкові пільги, які заохочують збільшення зайнятості, особливо в регіонах з масовим безробіттям, і навпаки, посилене оподаткування галузей, які забруднюють навколишнє середовище.

При удосконалюванні податкової системи України не можна залишити поза увагою, що суть такого реформування й удосконалювання не може зводитися тільки до зниження податкових ставок. Рівень існуючого оподаткування в нашій країні має свої об'єктивні межі, які визначаються історично сформованою системою витрат бюджету. Адже нині бюджет залишається чи не єдиним джерелом фінансування соціально-культурної сфери. Такі бюджетні витрати виробляються в даний час за мінімальними нормативами надання соціальних послуг, тому подальше скорочення витрат бюджету з цією метою може викликати зовсім непередбачені соціальні наслідки.

Усе це потребує величезних зусиль з боку науково-дослідних та інших державних установ з визначення загального обсягу і раціональної структури бюджетних витрат на всіх рівнях влади- Досягти цього можна тільки на основі науково розробленої концепції державного регулювання, в якій були б установлені межі і форми державного втручання в економічне життя країни, визначені масштаби інвестиційної діяльності держави, законодавчо встановлені її зобов'язання, пов'язані із соціальним забезпеченням громадян.