Історія України - Литвин В.М. - Дерадянізація політичної системи

Радянська система влади була надзвичайно формалізованою. З одного боку, вона мала цілком пристойний конституційний вигляд і поділялася, як у кожній демократичній країні, на три незалежні гілки - законодавчу, виконавчу і судову. З другого боку, радянські органи влади залишалися цілком незалежними від народного волевиявлення, тому що підпорядковувалися компартійним комітетам. Завдяки принципу "демократичного централізму" влада останніх зосереджувалась у вищому керівництві монопольно існуючої в суспільстві партії. Вона була незалежною від виборців і нерозмежованою на окремі гілки, тобто виключно командною за своєю природою.

Конституційна реформа 1988 р. ліквідувала компартійну диктатуру. Влада, яка зосереджувалася в ЦК КПРС, перемістилася в парламенти союзних республік. Більшість із них у 1990 р. проголосили декларації про державний суверенітет, а в 1991 р. оголосили, відповідно до наданих їм Конституцією СРСР прав, державну незалежність.

Влада, яку парламенти успадкували від ЦК КПРС, перестала бути диктаторською, оскільки народні депутати обиралися на вільних виборах. Однак по суті вона зберігала попередній характер. В усіх пострадянських країнах виникли суперечності між парламентами, які не бажали втрачати свої владні повноваження, і президентами, які бажали реалізувати свої конституційно не окреслені повноваження в сфері виконавчої влади. Вирішувалися ці суперечності по-різному.

В Україні головна суперечність між парламентом і президентом виявилася в тому, що обидві сторони бажали вибудувати свою власну виконавську вертикаль, спираючись на надані їм конституційні повноваження. Посилення некерованості суспільними процесами дуже боляче позначилося на повсякденному житті, адже держава, як і в радянські часи, залишалася власником і розпорядником переважної частини засобів виробництва.

За поданням президента Верховна Рада 5 березня 1992 р. прийняла Закон "Про представників Президента України". Ним встановлювалося, що представник президента є найвищою посадовою особою виконавчої влади - головою місцевої адміністрації в областях, районах і містах центрального підпорядкування (Києві і Севастополі), повноваження якої були досить широкими. Але парламент потурбувався про те, щоб представник президента не мав повноважень скасовувати рішення виконавчих комітетів місцевих рад, навіть якщо останні суперечили закону. Парламент вважав, що за буквою Конституції повнота влади на місцях має належати не представникам президента, а головам рад та їхніх виконкомів. Унаслідок цього між головами рад і головами виконкомів рад, а також між ними обома і представниками президента постійно виникали непорозуміння.

У березні 1993 р. Верховна Рада внесла зміни і доповнення в Закон "Про представників Президента України", яких вимагало життя. У них проголошувалося, що голови обласних та районних рад залишаються найвищими посадовими особами в своїх областях і районах. Цим було знято напругу у відносинах між головами рад і головами виконкомів рад.

Найскладніший вузол суперечностей між представниками законодавчої та виконавчої влади зав'язався на загальнодержавному рівні. Тут роль голови виконкому ради відігравав голова Кабінету Міністрів України - прем'єр-міністр. Він нібито мав підпорядковуватися спікеру Верховної Ради. Разом з тим існувала конституційна норма, яка недвозначно вказувала на те, що прем'єр-міністр підпорядковується президенту країни і повинен затверджуватися та звільнятися парламентом за поданням останнього.

Проте різного роду конфлікти всередині управлінських структур були відсунуті на другий план страйками шахтарів. Соціальний вибух у Донбасі назрівав давно. З 278 діючих вугледобувних підприємств 228 працювали без реконструкції понад 20 років, хоча за нормативами процес оновлення основних фондів мав здійснюватися не більше, ніж за 14-16 років. Ускладнювало ситуацію й те, що план житлобудівництва в Донбасі у 1992 р. був виконаний лише на 57 %, хоч на квартобліку там перебував кожний шостий працівник.

Страйк, що розпочався в перших числах червня 1993 р., швидко переріс галузеві межі. Почали зупинятися промислові підприємства Донбасу. Передстрайкову готовність оголосили профспілки України. Страйкуючі вперше з 1989 р. висунули суто політичні вимоги, в тому числі й щодо проведення Всеукраїнського референдуму про довіру президентові, парламенту і радам усіх рівнів. Слідом за цим сесія Донецької обласної ради народних депутатів ухвалила рішення, в якому було висловлено недовіру Президенту України, а також вимогу до Верховної Ради провести означений референдум до 1 жовтня 1993 р.

15 червня Л.Кравчук виступив на Верховній Раді й запропонував призначити дострокові вибори до парламенту. Паралельно з цими виборами він пропонував провести референдум із трьох питань: про довіру Президенту України і про доцільність посади президента взагалі; про те, яку за формою і змістом державу хоче будувати український народ.

Понад місяць Верховна Рада обговорювала шляхи виходу з кризи влади. Нарешті 24 вересня було ухвалено рішення уникнути небезпечного референдуму і достроково припинити повноваження обох гілок влади. Вибори нового складу парламенту призначалися на 27 березня, а Президента України - на 26 червня 1994 р.

На парламентських виборах 1994 р. багато виборців продемонстрували своє незадоволення діяльністю Верховної Ради тим, що не прийшли на виборчі дільниці. Під час двох турів голосування визнали тільки 338 депутатів з 450. Нові тури голосування влітку й восени додали ще 56 депутатів. Після трьох турів голосування (тобто влітку 1994 р.) половину місць у парламенті займали позапартійні депутати. Право на утворення депутатських фракцій (кількість членів фракцій мала перевищувати 10 осіб) одержали лише чотири політичні партії - комуністи (90 депутатів), Народний Рух (22 депутати), СелПУ (21 депутат) і соціалісти (15 депутатів). Спікером Верховної Ради України 13-го скликання було обрано соціаліста О.Мороза.

У травні Центрвиборчком зареєстрував сімох кандидатів на посаду президента. Найсерйозніші шанси бути обраними мали Л.Кравчук і Л.Кучма. У голосуванні 26 червня 1994 р. взяли участь 70,37 % виборців. На першому місці опинився Л.Кравчук (37,68 % від кількості тих, хто проголосував), за Л.Кучму проголосувало 31,25 %, а за О.Мороза - 13,09 %. Другий тур дав перевагу Л.Кучмі, за якого проголосували 52 % виборців.

11 жовтня 1994 р. Л.Кучма виступив перед Верховною Радою з документом, в якому наводилася зовсім невтішна картина: "Україна переживає небувалу за рівнем економічну кризу. Розвалюється фінансова система, серйозно загострилася проблема спаду виробництва, деградує соціальна сфера, система освіти, науки та культури, посилилося зубожіння населення, катастрофічно зростає злочинність. Наростає політична напруга. Виникли та набувають розвитку антидержавні настрої певної частини населення. Йдеться, по суті справи, про системну кризу суспільства, що загрожує самим підвалинам незалежності та просто виживанню української нації".

Була запропонована програма радикальних реформ, основу якої становила докорінна зміна відносин власності: по-перше, перехід від некерованого повзучого роздержавлення до широкомасштабної приватизації; по-друге, ефективне використання корпоратизації; по-третє, утворення фондового ринку і банківської системи, які мали стати локомотивом перебудови форм власності; по-четверте, утвердження відкритої економіки і входження України у світовий економічний простір.

Ефективні реформи вимагали узгоджених дій президента і парламенту. Однак після виборів 1994 р. Верховна Рада стала лівою за своїм складом. На початку роботи Верховної Ради 13-го скликання 43 % голосів належало лівим фракціям - КПУ, СПУ і аграрникам. Після розколу аграрників під час четвертої сесії кількість лівих зменшилася до 143 осіб (з 43 до 35 %).

Це істотно змінило розстановку парламентських сил. У Верховній Раді почали формуватися центристські сили. Першою на політичну арену вийшла Соціал-демократична партія (об'єднана) - СДПУ(о). Вона була утворена в січні 1995 р. на установчому з'їзді трьох політичних сил - Соціал-демократичної партії України, Української партії справедливості й Партії прав людини. Соціал-демократія українського взірця виявилася змішеною у політичному спектрі в бік центру, тому що комуністи і соціалісти представляли інтереси тих прошарків суспільства, які заперечували ринок. СДПУ(о) очолив колишній міністр юстиції В.Онопенко. Під час нової передвиборної кампанії, яка розгорнулася з осені 1997 р., партійний список очолили Л.Кравчук і Є.Марчук. У партію увійшли люди з великими капіталами, і В.Онопенко змушений був подати у відставку. Серед соціал-демократів посилився вплив одного із засновників об'єднаної партії, президента Спілки адвокатів України В.Медведчука.

У лютому 1996 р. виникла Народно-демократична партія (НДП), утворена шляхом злиття трьох політичних сил - Партії демократичного відродження України, Трудового конгресу і об'єднання "Нова Україна". Головою цієї центристської партії став колишній перший секретар ЦК ЛКСМУ А.Матвієнко. Останній не знайшов спільної мови з іншими керівниками, і на чолі партії опинився В.Пустовойтенко.

Одна за одною в суспільстві почали утворюватися політичні партії, засновані на різних ідеологічних і політико-економічних концепціях - соціал-демократичній, ліберальній, консервативній. Після довиборів 1997 р. у парламенті були представлені 22 політичні партії (з наявних 41). Проте достатню кількість депутатів для утворення фракції мали тільки три партії - КПУ, блок СПУ-СелПУ і Народний рух України.

Багатопартійність становила важливу умову дерадянізації політичного устрою. Проте вирішальну роль у подоланні родимих плям тоталітаризму могло відіграти тільки конституційне закріплення перших здобутків державотворення.

Концептуальні положення майбутнього Основного Закону, які ґрунтувалися на Декларації про державний суверенітет, Верховна Рада затвердила ще у червні 1991 р. Створена парламентом Конституційна комісія почала роботу над текстом Основного Закону, виходячи з норм, закріплених у Декларації прав людини, Європейській конвенції з прав людини, пактах Організації Об'єднаних Націй про економічні, соціальні та культурні права. Цей бік тематичного наповнення Конституції не викликав дискусій серед членів комісії різної політичної орієнтації. Суперечки виникли під час обговорення проблеми розподілу повноважень серед представників законодавчої і виконавчої влади. Депутати лівої орієнтації бажали зберегти за парламентом основні владні повноваження і надати Президенту України в основному представницькі функції. Навпаки, члени комісії, які захищали інтереси президента, закріплювали за цією посадою максимум повноважень і перетворювали державу на президентську республіку. Робота комісії у цьому пункті зайшла в глухий кут. Тому діючою й надалі залишалася Конституція УРСР 1978 р., до якої було внесено понад двісті поправок.

Іноді поправки суперечили одна одній або первинному тексту Конституції, яка внаслідок цього втратила свою головну роль - регулятора політичного життя.

У вересні 1994 р. була створена нова Конституційна комісія. Вона ґрунтувалася на принципі представництва двох гілок влади. Відповідно співголовами комісії були призначені Президент України Л.Кучма і Голова Верховної Ради О.Мороз. Президент вніс до парламенту проект "Конституційного закону про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". У ньому містилися конкретні пропозиції щодо розмежування влади по лініях законодавчій і управлінсько-розпорядчій. Проект порушував багато статей Конституції УРСР 1978 p., фактично побудованої, як усі попередні радянські конституції, на принципі нероздільності влади. Згідно з цим документом, Верховна Рада повинна була віддати президенту істотну частку своїх владних повноважень. Йшлося про те, щоб наповнити реальним змістом внесену до Конституції в 1991 р. статтю про запровадження посади президента як голови держави та голови виконавчої влади.

Після додаткових виборів навесні 1995 р. вплив лівого блоку у парламенті послабився. Відтак внесений Л.Кучмою законопроект був схвалений 221 голосом. Тепер президент ставав одноосібним головою уряду, склад якого він мав формувати сам, без узгоджень і затверджень Верховною Радою. Президент очолював і систему місцевих органів державної виконавчої влади. Ідея про збереження місцевої влади як рад народних депутатів, яку постійно відстоювали комуністи, не пройшла. Органами державної влади від обласного до районного рівня (а також у Києві та Севастополі) ставали державні адміністрації, головами яких президент повинен був призначати обраних населенням голів відповідних рад. У компетенції місцевих рад залишалися обмежені повноваження: затвердження місцевого бюджету та програм територіального розвитку, заслуховування звітів голів адміністрацій. Усі інші повноваження передавалися держадміністраціям. З ухваленням цього закону Україна перетворювалася з парламентської на парламентсько-президентську республіку.

Закон був прийнятий, але не увійшов у життя. Для зміни системи влади була потрібна не проста, а конституційна більшість голосів - 300 депутатів. Проте перетворення законопроекту "Про державну владу і місцеве самоврядування" на закон, хай навіть недіючий, стало першим етапом у діалозі з парламентом. Другим етапом стала пропозиція керівництву парламенту укласти Конституційний договір між законодавчою і виконавчою владою строком на один рік, до ухвалення нової Конституції. За цим договором Закон "Про державну владу і місцеве самоврядування" набував чинності, а тим часом Конституційна комісія мала розробити і дати на розгляд парламенту новий Основний Закон.

Проект останнього було передано на розгляд парламенту разом із зауваженнями членів комісії у лютому 1996 р. Він розглядався майже три місяці. Найбільше дискусій викликали п'ять пунктів: розподіл повноважень між гілками влади, проблема приватної власності, державна символіка, статус російської мови й статус Республіки Крим. Конституційний процес вкотре зайшов у глухий кут. Рада національної безпеки і Рада регіонів рекомендували президенту оголосити референдум про затвердження Основного Закону в редакції, винесеній Конституційною комісією на розгляд Верховної Ради. Ця редакція передбачала двопалатну структуру парламенту й перейменування його в Народні Збори. Цілком зрозуміло, що цей варіант проекту Конституції був розроблений президентською стороною. Варіант, що належав представникам комісії від Верховної Ради, мав інший вигляд. Л.Кучма підписав відповідний указ, після чого протистояння двох гілок влади загострилося ще більше.

У цій ситуації політичні діячі України спромоглися переступити через власні переконання та амбіції. У парламенті виникла самодіяльна узгоджу вальна комісія на чолі з народним депутатом М.Сиротою. На початку травня вона була затверджена Верховною Радою як тимчасова спеціальна депутатська комісія. Долаючи труднощі, комісія узгоджувала думки різних фракцій, партій і течій у кожній спірній статті Конституції. Знаменита "конституційна ніч" з 27 на 28 червня 1996 р. увінчалася ухваленням Конституції України. А далі було визначено базові координати й орієнтири, сукупність суспільних цілей - усе те, що формує політико-економічну систему. Вичерпно окреслювалися відносини держави і громадянина, їхні права та взаємні обов'язки. Встановлювалися граничні норми втручання держави в життя суспільства та окремої особи. Такі принципи, випробувані й збагачені віковою практикою, освячені традиціями і звичаями, лежать в основі загальновизнаних у світі демократій.