Менеджмент організацій - Шморгун Л.Г. - 4.1.2. Поняття галузевого та міжгалузевого управління

Галузеве управління передусім належить до компетенції міністерств, а в областях, районах, містах — відповідних регіональних органів виконавчої влади.

Для галузевого управління характерні вертикальні (лінійні) правові відносини, інакше кажучи, відносини прямої підпорядкованості, які складаються між органами управління і керованими ними об'єктами.

Вертикаль державного управління в Україні утворена за двома принципами з групи організаційних принципів побудови управлінського апарату:

— галузевим;

— міжгалузевим, чи функціональним.

Таким чином здійснюється галузеве та міжгалузеве функціональне управління. Галузеве управління — це вид державної управлінської діяльності, що полягає в управлінні з боку уповноваженого центрального органу виконавчої влади системою організаційно йому підлеглих однотипних підприємств, що утворюють галузь у соціально-господарському комплексі держави. Так, підприємства, установи, організації транспорту (залізничного, водного, повітряного та ін.) поєднуються в систему, якою керує Міністерство транспорту та зв'язку України, й утворюють окрему галузь у соціально-господарському комплексі держави.

Діяльність галузевих органів управління регламентована нормативними актами, що, по-перше, призначені безпосередньо для цієї галузі та відповідного органу управління, по-друге, для галузевого управління в цілому.

Такі органи відповідно до своєї компетенції повинні займатися питаннями стратегії розвитку галузі, створювати умови для її успішного функціонування. Зокрема до них належать такі:

— забезпечення реалізації державної політики в межах галузі;

— виконання програми Кабінету Міністрів України в межах галузі;

— вироблення і проведення в життя ефективної структурної інвестиційної політики;

— виявлення перспектив і найважливіших напрямів науково-технічного розвитку;

— забезпечення ефективної реалізації галузевих програм;

— розробка і вжиття заходів раціонального природокористування;

— підготовка необхідних галузі кадрів тощо.

Об'єктами галузевого управління є певна сукупність суб'єктів господарської, соціально-культурної чи адміністративно-політичної діяльності, що виконують функції однорідного призначення. Це визначення ґрунтується на понятті підприємства й установи як важливих об'єктів галузевого управління, створених для виробництва продукції, виконання робіт і надання послуг із метою задоволення суспільних потреб. Форма власності, на якій засноване підприємство (установа), має значення лише для виявлення ступеня і форми галузевого (керівного) впливу. Для віднесення підприємства (установи) до відповідної галузі головним є однорідність (однотипність) виробничої чи іншої діяльності.

Іншими об'єктами галузевого управління можуть бути різні структурні підрозділи певної галузі (господарські, культурні, медичні) в певних адміністративно-територіальних одиницях, підпорядковані відповідному міністерству.

Зміст галузевого управління полягає в організації ефективного функціонування підпорядкованих систем. Він охоплює комплекс централізованих і оперативних форм діяльності органів виконавчої влади спеціальної компетенції, їх технічної політики, фінансування, науково-технічного забезпечення, роботи з кадрами, здійснення контролю та обліку.

Галузеве управління формується відповідно до особливостей конкретних секторів економіки, сфер культурної та адміністративно-політичної діяльності. Це положення має певну правову регламентацію. Воно визначається у відповідних законах, які комплексно регулюють відносини галузевого характеру, положеннях про конкретні органи державного управління. Так, у соціально-культурній сфері Законом України "Про освіту", Основами законодавства України про охорону здоров'я, про культуру встановлюються засади управління в цих галузях, спрямовані на задоволення соціальних і духовних потреб населення. Функції державного управління в названих галузях здійснюють міністерства відповідно до Положення про Міністерство освіти України від 8 липня 1992 р., Положення про Міністерство охорони здоров'я України від 17 серпня 1998 р., Положення про Міністерство культури і мистецтв України від 9 грудня 1995 р. Положення про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади затверджуються Кабінетом Міністрів України або Президентом України.

Згідно з Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" положення про ці органи затверджує Президент України. У положеннях закріплюються завдання, функції та компетенції міністерств, а також інші головні напрями діяльності центральних органів управління, що управляють певними галузями на території України.

Положення про територіальні та регіональні органи затверджуються відповідними міністерства і відомствами.

Зазначені функції в областях, районах, містах міністерства здійснюють регіональні управління, відділи, установи тощо, а також через галузеві структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій. Така структура організації галузевого (лінійного) управління притаманна промисловості, сільському господарству, а також сферам оборони, безпеки, правоохоронній діяльності та ін.

Територіальні органи міністерств і відомств України є важливою складовою єдиної системи центральної виконавчої влади. Вони утворюються, реорганізуються та ліквідуються керівниками центральних органів виконавчої влади. Підпорядкованість територіальних органів безпосередньо центральним міністерствам і відомствам — важлива умова їх успішної діяльності, хоча деякі питання (наприклад, про призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів) вирішуються міністерствами і відомствами за погодженням із відповідними місцевими органами виконавчої влади.

Необхідно враховувати, що низка центральних органів виконавчої влади не має підпорядкованих їм регіональних органів (наприклад, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва). У деяких центральних органах виконавчої влади передбачено утворення регіональних органів, але їх правовий статус відмінний від правового статусу територіальних органів.

Важливим є те, що галузеве управління тісно пов'язане з міжгалузевим і регіональним управлінням. Це дає змогу поєднувати централізоване управління із самостійністю та ініціативою. Разом із тим галузевий принцип управління найповніше відповідає вимогам перехідного періоду розвитку Української держави. В концепції адміністративної реформи в Україні звертається увага на те, що належна концентрація сил у керівництві розвитком суспільства можлива лише за застосування галузевого принципу управління.

Міжгалузеве, чи функціональне, управління — це діяльність, що полягає в керуванні з боку уповноваженого органу виконавчої влади однією (чи кількома) функцією держави стосовно будь-яких підприємств, установ, організацій незалежно від їх галузевої належності чи форми власності.

Запропоноване визначення містить головну особливість органу міжгалузевого управління. Такий орган має владні повноваження стосовно об'єктів, що організаційно йому не підлеглі та незалежні від нього. Тому такі повноваження називаються міжгалузевими (надвідомчими чи міжвідомчими), вид управління — міжгалузевим (функціональними), а органи, яким таке управління доручене, — органами міжгалузевого чи функціонального управління.

Головне призначення міжгалузевого управління — це забезпечення погодженого функціонування і розвитку всіх галузей і ланок соціально-господарського комплексу шляхом постійної та цілеспрямованої роботи з вирішення міжвідомчих проблем. Враховуючи це, органи міжгалузевого управління мають:

— визначити основні напрями погодженого розвитку галузевих систем і гарантувати їх реалізацію;

— забезпечувати однакове, таке, що відповідає загальнодержавним інтересам, вирішення питань практичного керівництва господарським, соціально-культурним та адміністративно-політичним будівництвом.

Під міжгалузевим управлінням розуміють виконавчу і розпорядчу діяльність, яку здійснюють органи державного управління, наділені надвідомчими повноваженнями щодо організаційно не підпорядкованих їм об'єктів, під час якої забезпечуються злагодженість і єдність дій під час вирішення загальнодержавних і міжгалузевих завдань.

На відміну від галузевого (лінійного) управління, яке становить сукупність вертикальних правовідносин, за міжгалузевого (функціонального) управління мають місце горизонтальні відносини, тобто відносини суб'єктів, організаційно не підпорядкованих один одному.

Міжгалузева виконавча і розпорядча діяльність покладена переважно на державні комітети, служби, адміністрації та інспекції України, в окремих випадках — на міністерства. Ці органи здійснюють міжгалузеву координацію з питань, які належать до їх компетенції, а також функціональне регулювання в певній сфері діяльності. Державний комітет (службу, адміністрацію) очолює голова комітету (служби, адміністрації).

Наприклад, Державна митна служба України згідно з Положенням про неї, затвердженим Указом Президента України від 8 лютого 1997 р., є центральним органом виконавчої влади, який здійснює безпосереднє керівництво митною службою України. У процесі реалізації митного законодавства в неї можуть виникати відносини з іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами, організаціями лише у зв'язку з переміщенням вантажів, товарів та предметів через митний кордон, оформленням документів, справлянням мита і т. ін. Організаційної підпорядкованості, тобто вертикальних відносин між Державною митною службою, з одного боку, і цими органами управління, підприємствами та організаціями — з іншого, немає.

Організаційні відносини в Державній митній службі є тільки з Президентом України і Кабінетом Міністрів України, яким вона підпорядкована, та з регіональними митними управліннями — митницями, митними постами і підпорядкованими їм підприємствами, установами, навчальними закладами, якими голова Державної митної служби керує одноосібно.

Межі дії (сфера управління) органів міжгалузевого управління значно ширші, ніж органів галузевого управління, оскільки їх діяльність є функціональною і поширюється на всі чи декілька галузей управління. У сучасних умовах коло питань, щодо яких необхідна координація (погодження) діяльності галузевих органів, постійно розширюється. Це пояснюється, по-перше, тим, що поряд із державним сектором економіки розвивається недержавний, який зумовив появу великої кількості нових об'єктів управління, а по-друге, тим, що інтереси розвитку ринкових відносин вимагають утворення структур" уповноважених здійснювати міждержавні економічні, політичні, культурні зв'язки.

Міністерство економіки України з питань, віднесених до його компетенції, взаємодіє з комітетами Верховної Ради України, центральними та іншими органами виконавчої влади, громадськими об'єднаннями, посольствами, консульствами, торговими представництвами відповідних держав в Україні, засобами масової інформації.

Значення міжгалузевого управління в умовах кардинального реформування всього соціально-господарського комплексу уявлень щодо ролі та місця державного управління у формуванні відносин між державою й особистістю неодноразово підкреслювалося в керівних документах і закріплювалося в нормативному порядку.

Так, у Посланні Президента України Верховній Раді України "Україна: поступ у XXI ст. Стратегія економічного і соціального розвитку на 2000—2004 роки" підкреслюється, що структурна перебудова системи управління полягає в переході до переважно функціонального принципу її організації1.

Концепція адміністративної реформи передбачає використання функціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом.

Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи (затверджено Указом Президента України від 2 жовтня 1997 р.) до основних завдань комісії відносить підготовку пропозицій про поступовий перехід від галузевого до функціонального принципу побудови центральних органів виконавчої влади.

Згідно з Указом Президента України "Про склад Кабінету Міністрів України" від 15 грудня 1999 р. у його складі утворено секретаріат, структура якого не може бути побудована за галузевим принципом (тобто має базуватися на функціональному принципі)1.

У зв'язку з цим виникає питання про співвідношення галузевого і міжгалузевого управління. Це питання пов'язане з розвитком системи державного управління в цілому, взаємодією й еволюцією галузевих і міжгалузевих функцій державних органів, а також організаційно-правових форм, у яких вони реалізовувалися.

Спочатку центральне місце в організації державного управління відводилося галузевому принципу, тому практично вся система управління була представлена як сукупність різних галузей. Саме галузь стала базовою категорією, що "притягувала" до себе зусилля всіх органів державного управління як загальної, міжгалузевої, так і власне галузевої компетенції.

Надалі управлінська практика почала розвиватися шляхом "дроблення" об'єктів управління за галузевою ознакою. Це призвело, з одного боку, до збільшення кількості міністерств, з іншого — до стирання рельєфно виражених меж між галузями.

Наприклад, на підприємствах будівельного комплексу (з виробничо-господарського погляду) комплекс цих підприємств становить єдину галузь. Однак за Законом "Про міністерства і державні комітети Української РСР" від 3 серпня 1990 р. (зазначений закон втратив силу 12 травня 1991 р. згідно з Постановою Верховної Ради № 1030) управління цими підприємствами здійснювалося трьома міністерствами й одним державним комітетом. Таким чином, однорідні підприємства були об'єктами різних управлінських галузей.

У результаті галузеві функції та повноваження різних міністерств почали переплітатися, наприклад Міністерства закордонних справ і Міністерства зовнішньоекономічних зв'язків. Це призвело до утворення великої кількості суміжних управлінських зон і виникнення безлічі проблем, загальних для суміжних галузевих систем. Зрозуміло, що їх вирішення відповідно до державних інтересів вимагало однакового підходу. Такий підхід забезпечувався трьома способами:

1) управлінською діяльністю органів загальної компетенції, тобто уряду;

2) виділенням головних міністерств. Такі міністерства почали координувати діяльність усіх інших міністерств цього галузевого профілю. Владні повноваження головних міністерств поширилися не тільки на підконтрольні їм міністерства, а й на всі підприємства цієї галузі незалежно від їх безпосередньої підлеглості. Так, у зв'язку з прийняттям Декларації про державний суверенітет України 16 липня 1990 р. було створено Міністерство будівництва (3 серпня 1990 р.), що стало головним для Міністерства монтажних і спеціальних будівельних матеріалів;

3) наділенням галузевих міністерств певними повноваженнями надвідомчого характеру, які давали можливість впливати на об'єкти свого профілю, підлеглі іншим галузевим міністерствам. Так, Міністерство охорони здоров'я було наділено такими повноваженнями стосовно тих міністерств, у підпорядкуванні яких перебували установи охорони здоров'я.

Крім наділення галузевих міністерств надвідомчими повноваженнями, відома практика передачі в їх управління профільних підприємств, установ, організацій, що раніше перебували в інших галузевих системах. Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 1992 р. № 719 до функціонального управління Міністерства освіти були передані відповідні установи, що належали Міністерству зовнішньоекономічних зв'язків і торгівлі.

Отже, виникли міністерства, на які держава, крім функцій та повноважень галузевого управління, поклала здійснення функцій, що виходили за межі дорученої йому галузевої системи й стосувалися об'єктів, які не належали до цього міністерства.

Паралельно з міністерствами була утворена і розвивалася система державних комітетів. Ці органи мали здійснювати керівництво спеціальними питаннями, що мали міжгалузевий характер (наприклад, статистика, стандартизація таін.). Саме вони спеціалізувалися на виконанні в загальнодержавному масштабі профільних функцій, тобто функцій, загальних для всіх чи для групи галузей. На них покладалися міжгалузеве управління та відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер.

В організаційному підпорядкуванні такі суб'єкти галузей управління не мали. В їх віданні перебували лише окремі установи й організації, що допомагали кваліфіковано виконувати покладені на них міжгалузеві функції.

Повноваження комітетів поширилися на організаційно не підлеглі їм міністерства та інші органи управління, а функції зводилися в основному до координації, регулювання та контролю. Правові акти державних комітетів з питань їхньої компетенції були обов'язковими для адресатів.

Поступово державні комітети трансформувалися в органи, що поєднували міжгалузеве та галузеве управління.

Така трансформація проходила двома шляхами:

— у відання державних комітетів передавалися функції з управління. Такі комітети вже керували мережею підприємств, установ і організацій, які безпосередньо виконували роботи з відповідного профілю (наприклад, Державний комітет з матеріально-технічного постачання);

— деякі державні комітети були утворені як органи галузевого управління (наприклад, Державний комітет із вугільної промисловості, Державний агропромисловий комітет).

Отже, адміністративно-право вий статус удосконалювався в напрямі надання їм повноважень міжгалузевого характеру. Водночас удосконалення адміністративно-правового статусу державних комітетів здійснювалося в напрямі надання їм повноважень галузевого характеру.

Зближення статусів цих найпомітніших структур державного управління призвело до того, що найменування (міністерство-комітет) поступово втратили вкладений раніше в них зміст. За назвою стало неможливо точно та безапеляційно визначити характер здійснюваної ними державно-управлінської діяльності.

У1995—1996 рр. було здійснено спробу в нормативному порядку чітко розмежувати повноваження галузевих і міжгалузевих (функціональних) органів виконавчої влади. До того ж назва (міністерство-комітет) не мала юридичного значення для встановлення характеру (галузевий чи функціональний)управлінської діяльності відомства.

Однак практика не підтвердила доцільності жорсткого нормативного розмежування органів виконавчої влади на галузеві та функціональні. Тому 12 березня 1996 р. Президент України своїм указом визнав ці два положення такими, що втратили чинність, і замість них затвердив одне — Загальне положення про міністерство, інший центральний орган влади. У цьому документі немає прямої вказівки на наявність у системі центральних органів виконавчої влади виокремлених галузевих і міжгалузевих структур. Міністерства та комітети визначаються цим документом як органи управління, що виконують як галузеві, так і міжгалузеві функції.

Важливо підкреслити, що саме практика формування нових відносин і зв'язків структур соціально-господарського комплексу як з державою, так і між собою змусила відмовитися від нормативного закріплення за органами управління статусу галузевих або функціональних.

Найхарактернішою рисою цих нових зв'язків стала значна самостійність підприємств, організацій та установ галузі у вирішенні господарських, соціально-культурних, інших питань свого розвитку та, як наслідок, посилення ролі корпоративного управління.

Важливу роль у розвитку та зміцненні таких відносин відіграв процес приватизації й виникнення підприємств різних форм власності. Він забезпечив різке підвищення частки недержавного сектору в структурі побудови галузей.

У результаті галузь як сукупність об'єктів (підприємств, установ і організацій) однорідного характеру діяльності істотно деформувалася — об'єкти галузевих систем втратили таку якість, як організаційна підпорядкованість за ієрархічною вертикаллю. Підприємства позбулися твердої підпорядкованості міністерствам, а управління суто адміністративними засобами визнали помилковим.

Отже, організаційно-правова централізація, властива раніше міністерським галузевим системам, поступилася місцем децентралізації, тобто широкій оперативній самостійності підприємств.

Разом із тим галузеве управління і відповідні державні органи збереглися. Найбільш рельєфно цей вид державно-управлінської діяльності виявився в керуванні казенними підприємствами (державні підприємства, що не підлягають приватизації). Вони передбачені як вид підприємств ст. 2 Закону України "Про підприємства в Україні" від 27 березня 1991 р., в якій зазначено особливості управління казенними підприємствами (ст. 38). Відповідно до неї органами управління цими підприємствами є міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ). Отже, підприємства функціонують у режимі галузевого управління.

Перелік ЦОВВ, що здійснюють управління казенними підприємствами, міститься в Постанові Кабінету Міністрів України "Про перетворення державних підприємств у казенні" від ЗО червня 1998 р. № 987. Казенні підприємства перебувають у галузевому управлінні таких ЦОВВ, як міністерства оборони, внутрішніх справ, праці та соціальної політики, екології та ін.

Отже, галузеві системи і відповідно галузеве управління — реальні категорії, не відторгнуті реформуванням економічної та іншої сфер державного та громадського життя.

Докорінні зміни функцій і повноважень центральних органів виконавчої влади, що відобразили реформування державного управління, і зміни, що відбулися всередині галузей, зафіксовані в нормативних документах. Ідеться про Укази Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. № 1572/99 і "Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади" № 1573/99.

Згідно з ними до системи центральних органів виконавчої влади України входять:

— міністерства;

— державні комітети (державні служби);

— центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Вони не поділяються на галузеві та функціональні чи міжгалузеві. Нині критерієм, за яким міністерства відмежовуються від комітетів, є ступінь політичної самостійності, а не принцип побудови апарату управління.

Як приклад можна навести трансформації органу управління промисловою політикою:

— Указом Президента України від 13 вересня 1999 р. № 250/99 підтверджено його статус як Міністерства промислової політики;

— Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1673/99 Міністерство промислової політики ліквідовано й утворено Державний комітет промислової політики;

— Указом Президента України від 5 червня 2001 р. № 405/2001 Державний комітет промислової політики перетворено на Міністерство промислової політики.

Разом із тим у їхній компетенції закріплено повноваження щодо галузевої та міжгалузевої сфер управління.

Так, міністерство визнається головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні реалізації державної політики у визначеній сфері діяльності. Міністр, який очолює міністерство, здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до його відання.

Привертає увагу та обставина, що наділені правом спрямовувати і координувати діяльність деяких державних комітетів, що здійснюють міжгалузеву координацію і функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання, міністри:

— екології та природних ресурсів — координує діяльність комітетів:

1) з водного господарства;

2) земельних ресурсів;

3) лісового господарства;

— економіки — координує діяльність комітетів:

1) енергозбереження;

2) стандартизації, метрології, сертифікації;

— транспорту — координує діяльність Державної служби автомобільних доріг України;

— праці та соціальної політики — координує діяльність Комітету зі справ ветеранів;

— фінансів — координує діяльність:

1) головного контрольно-ревізійного управління;

2) казначейства;

— юстиції — координує діяльність Комітету зі справ релігій.

Отже, це свідчить про якісно нові міжгалузеві повноваження певних міністерств, які надають право міністрам спрямовувати і координувати діяльність інших центральних органів виконавчої влади. Сутність спрямування та координації полягає у тому, що вони:

— у спеціальному директивному наказі визначають стратегію діяльності та основні завдання цих органів;

— одержують від них щорічні звіти про результати їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.

Викладене вище свідчить, що в сучасних умовах галузі управління, які традиційно сприймалися як жорстко організовані системи, позбавляються своїх найхарактерніших якостей і втрачають об'єкти, якими вони безпосередньо управляли. Для вдосконалення державних механізмів суб'єкти управління в більшості наділяються регулятивно-координаційними функціями і кооперацією, що виходять за межі управлінських галузей.

Таким чином простежується втрата чітких меж між галузевим і міжгалузевим управлінням. Більше того, за сучасних умов, коли дедалі більше використовуються регулюючі функції та повноваження, пріоритетними стають організаційно-правові форми міжгалузевого управління.

Отже, найактуальніші потреби державного управління зводяться до гарантування погодженого функціонування різних управлінських систем у сферах економічної, соціально-культурної та адміністративно-політичної діяльності. Сутність міжгалузевого управління, відповідно, полягає в координуванні діяльності підприємств, установ чи організацій незалежно від їх відомчої належності. Виявляється така координація (чи міжгалузеве управління) у реалізації компетентними органами управління однієї чи кількох функцій держави в усіх галузях і сферах.

Особливості міжгалузевого управління такі:

— воно здійснюється стосовно організаційно непідлеглих об'єктів управління і не торкається їхньої самостійності;

— органи міжгалузевого управління наділені надвідомчими (міжгалузевими), функціональними повноваженнями. За їх реалізації такі органи посідають надвідомче становище, тобто юридично панують над усіма іншими галузевими та міжгалузевими структурами;

— надвідомча координація має чітко виражений функціональний характер. Це означає, що вона має не загальний характер (тобто не поширюється на будь-які дії координованих структур), а обмежена конкурентними (однією чи кількома) функціями.

За цим критерієм слід відрізняти міжгалузеве (функціональне) управління від загального управління, що здійснюється органами загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації).

Таким чином, міжгалузеве державне управління — це особливий вид управлінської діяльності, здійснюваний органами, наділеними повноваженнями надвідомчого характеру стосовно організаційно не підлеглих об'єктів управління, змістом яких є спеціалізована міжгалузева координація і функціональне регулювання з питань, віднесених до їхньої компетенції1.