Політологія - Гелей С.Д., Рутар С.М. - Розділ 11. Парламентаризм

Парламент (від франц. parler - говорити) є вищим представницьким та законодавчим органом держави і обирається населенням. На відміну від інших виборних представницьких органів (установчих зборів, конституцій­ної асамблеї) парламент діє на постійній основі. Діяльність парламенту, його взаємодія з іншими вищими органами державної влади називається парла­ментаризмом.

До основних функцій парламенту відносяться: законотворча, контроль­на (контроль над бюджетом і діяльністю виконавчої влади); установча (при­йняття конституції); участь у формуванні органів судової і виконавчої влади.

Представницький орган не завжди має назву "парламент". Парламентом офіційно називають майже всі представницькі органи англомовних країн. У Франції та інших країнах представницький орган має назву "національні збо­ри". В деяких країнах ця назва є транскрипцією національних правових тер­мінів. Так, у Данії - фолькстінг, в Ісландії - альтінг, в Норвегії - стортінг, в Швеції - рікстаг, в Ізраїлі -кнесет, у деяких країнах Сходу - меджліс

За структурою парламенти бувають однопалатні та двопалатні.

Двопалатність виникла спочатку як досягнення компромісу між різни­ми соціальними силами в боротьбі за владу. В сучасних умовах призначення двопалатності полягає в забезпеченні рівноваги в парламенті з метою вдо­сконалення законодавчої діяльності, а також поєднання елементів демокра­тії з елементами аристократії в парламентській діяльності; репрезентації інтересів суб'єктів федерації у федеративних державах та інтересів адміні­стративних одиниць - в унітарних; збереженні історичних традицій. Впер­ше двопалатність була узаконена у Конституції США 1787 р.

В сучасній Європі дванадцять країн мають однопалатний парламент. Серед країн Східної Європи двопалатність утверджена у Польщі, Румунії, Хорватії.

Двопалатний парламент поділяється на верхню і нижню палати. Для верхніх палат універсальною назвою є "сенат". Ця назва, яку вперше було вжито в Конституції США, запозичена з історії Стародавнього Риму. Однак у деяких країнах, зокрема Великобританії і Японії, верхні палати називають відповідно палатою лордів і палатою радників.

Для нижніх палат широко вживаною назвою є "палата депутатів". Ряд нинішніх конституцій фіксують й інші назви палат: національні збори (Франція), палата громад (Великобританія, Канада), сейм (Польща). Відмін­ність між верхньою і нижньою палатами полягає у способі їх формування.

Верхні палати формуються прямими виборами, непрямими виборами, призначенням, змішаним способом.

У більшості країн верхні палати формуються прямими виборами. Пред­ставництво в них залежить не від загально-територіального принципу, а від наявності суб'єктів федерації, від яких обирається рівна кількість парламен­таріїв. Так, у США вибирають по два сенатори від штату, а у Венесуелі, Мек­сиці та Бразилії - по три.

Прямі вибори верхніх палат дещо відрізняються від нижніх. Якщо депу­тати нижньої палати обираються за пропорційною, то депутати верхньої - за мажоритарною або змішаною системами (існує також прецедент фор­мування верхньої палати за соціально-корпоративним принципом). Так, у Бельгії виборчим пасивним правом наділені діючі й колишні урядові та інші державні особи, науковці, представники закладів вищої освіти, керівники підприємств, профспілок та економічних асоціацій.

У ряді країн існують непрямі або багатоступеневі вибори. Так, сенат парламенту Франції обирається спеціальними колегіями, що утворюються в департаментах. До складу кожної колегії входять депутати нижньої палати парламенту від департаменту, генеральні радники (члени департаментсько­го органу самоврядування) і делегати від муніципальних органів. Непрями­ми виборами повністю формуються верхні палати парламентів таких країн, як Нідерланди, Австрії, Франція, і частково - Бельгія, Швейцарія.

Формування верхніх палат шляхом призначення також має різні варі­анти. Наприклад, члени бундестагу призначаються урядами земель із свого складу, а в Канаді сенатори призначаються генерал-губернатором за реко­мендацією прем'єр-міністра.

У Великобританії існує декілька способів невиборного формування па­лати лордів: передача феодальних титулів (спадкові лорди); призначення ко­ролевою відставних політиків, які не мають права передавати свій титул у спадок; призначення королевою із складу вищої судової інстанції (апеляцій­ного суду) судових лордів; призначення королевою духовних лордів - вищих духовних ієрархів.

Змішана система формування верхньої палати передбачає поєднання зазначених вище способів. Так, в Ірландії, крім вибраних сенаторів, прем'єр-міністр призначає ще одинадцять сенаторів, а в Італії президент призначає п'ять сенаторів. Крім того, сенатором можна бути за власним правом (в Іта­лії - це колишній президент країни).

Верхні палати відрізняються від нижніх за строком повноважень (легіс­латурою). Легіслатура верхніх палат триваліша. В конгресі США члени ниж­ньої палати обираються на два роки, а верхньої - на шість, у парламенті Ав­стрії відповідно - на три і шість, Нідерландів і Японії - на чотири і шість, Франції - на п'ять і дев'ять років. У деяких країнах, зокрема Бельгії, Іспа­нії, Італії, Ірландії, встановлений однаковий термін повноважень обох палат. Триваліший термін повноважень верхніх палат ставить їх у меншу залеж­ність від виборів, що забезпечує більшу стабільність і кваліфікованість у ро­боті депутатів. Крім цього, верхні палати частково оновлюються. Так, у США кожні два роки оновлюється третина сенаторів, у Японії Австрії, кожні три роки - половина складу палати.

Кількісний склад парламенту залежить від норм представництва, тоб­то середньої кількості виборців, яких представляє депутат. У федеративних державах кількісний склад верхніх палат парламенту визначається кількістю суб'єктів федерації на засадах рівного представництва.

Нижні палати парламенту мають значну кількісну перевагу над верхні­ми. В Іспанії максимальна чисельність нижньої палати 400, у США - 435, в Польщі - 460, в Японії - 512, у Франції - 577, в Італії, Великобританії та ФРН відповідно 630, 650, 661 депутатів.

Верхні палати мають невеликий кількісний склад (Німеччина - 68, Швейцарія - 46, США - 100 депутатів).

У парламентах усіх країн незначну кількість становлять жінки, виняток - країни, де кількість депутатів-жінок - 10-20 відсотків від загальної кіль­кості мандатів.

За професійним складом у парламентах зарубіжних країн переважають юристи. Серед депутатів є також державні службовці, функціонери політич­них партій, менеджери, підприємці, а також представники освіти й науки.

Хоч парламентська діяльність розглядається як почесна служба, а не здо­буття матеріальних благ, вона в усіх парламентах світу є оплачуваною. Розмі­ри оплати визначаються за певними стандартами. У багатьох країнах таким стандартом є заробітна плата вищих категорій державних службовців.

В Італії, Норвегії, ФРН, Японії, крім фіксованої зарплати, додаються до­бові, які здебільшого сплачуються тільки тоді, коли депутат був присутній на засіданні палати або її органів.

У деяких країнах залежність між парламентською активністю депута­та і розмірами його зарплати набуває жорстких форм. Так, у Франції, згід­но з регламентом нижньої палати, депутат, який не брав участі у двох третіх голосувань на публічних засіданнях сесії, позбавляється частини грошової винагороди, якщо ж ця кількість становить половину голосувань, то відра­хування подвоюються. Проте в більшості країн депутати отримують винаго­роду незалежно від конкретного результату їхньої діяльності.

У розвинених країнах для депутатів встановлено спеціальні парламент­ські пенсії (при цьому межа пенсійного віку значно нижча, ніж для пенсії на загальних підставах). Кожний депутат, який засідав у парламенті протягом певного періоду (наприклад, 10 років), має право на таку пенсію. Отриман­ня пенсії не позбавляє депутата права на загальну пенсію. Однак у Велико­британії право на пенсію мають тільки ті депутати, які відмовилися під час парламентської діяльності від інших постійних джерел фінансування.

Зв'язок між депутатами і виборцями реалізується через форму мандата, який буває імперативним (наказовим) і вільним. Імперативний мандат пе­редбачає нібито обов'язковість виконання депутатом своєї програми і звіту про неї перед виборцями. На практиці така процедура, як правило, ніколи не виконується. При імперативному мандаті виборці мають право на від­кликання депутата.

Вільний мандат дає депутатові право визначити свою діяльність у парла­менті незалежно від інтересів виборців округу, а вирішувати ті питання, що відносяться до компетенції вищого представницького органу. Проте відсут­ність імперативного мандату аж ніяк не означає, що депутати не мають жод­ного зв'язку з округом. Вони зустрічаються з виборцями, вислуховують їхні скарги, на підставі яких формулюють свої запитання у парламенті або ініці­юють так звані петиції - звернення до органів виконавчої влади з приводу проблем виборчого округу. Така діяльність депутатів підтримується місце­вими організаціями.

До особливого статусу депутатів потрібно віднести індемнітет та імунітет.

Поняття індемнітету означає, що член парламенту не несе юридичної відповідальності за свої слова, сказані ним під час виконання депутатських повноважень. Однак цей принцип у деяких країнах має вузьке значення. Зо­крема, у скандинавських країнах депутат може нести службову відповідаль­ність за слова після того, як буде дана згода на це парламенту. У Німеччині така процедура також можлива за санкцією бундестагу, коли депутата зви­нувачено у наклепі.

Депутатський імунітет означає недоторканість парламентаріїв, тобто повний їх захист з боку представницького органу від арешту і кримінально­го переслідування. Проте, такий захист не має абсолютного значення, його форми та обсяг можуть бути різними в залежності від ступеня розвитку пар­ламентаризму зокрема та демократії загалом.

Та наприклад, в усіх цивілізованих країнах депутат позбавляється імуні­тету коли він затриманий на місці скоєння злочину.

В США депутат не може бути заарештований під час присутності на се­сії, а також на шляху до палати і повернення з неї, за винятком вчинення тяжкого кримінального злочину, зради, порушення миру. До сказаного слід додати, що в Бельгії і Люксембурзі депутат під час сесії може бути звільне­ний від кримінального переслідування.

У міжсесійний період згоду на притягнення депутата до кримінальної відповідальності дає не палата, а її керівництво (наприклад, у Франції - бюро палати).

У Великобританії, а також інших англомовних країнах депутат не має імунітету від кримінального переслідування (тут достатньо формальної зго­ди глави палати). Однак він не може бути позбавлений волі без згоди палати у цивільному процесі (як банкрут або боржник).

В ряді країн арешт депутата і притягнення його до кримінальної відпо­відальності може бути без згоди парламенту, якщо його злочинні дії перед­бачають позбавлення волі на певний термін (6 місяців - Фінляндія, 2 роки - Швеція, 5 років - Македонія, Словенія, Хорватія).

Статус депутата також визначається принципом несумісності парла­ментського мандата і певних посад. Юридичні норми, що регулюють пи­тання несумісності, містяться в спеціальних законах або в деяких країнах (Нідерландах, Норвегії, Фінляндії, Швейцарії) мають конституційний ста­тус. Принцип несумісності передусім стосується державної служби. У пре­зидентських республіках (зокрема, у США) принцип несумісності поширю­ється на всі без винятку адміністративні посади. В країнах з парламентською і змішаною формами правління (Англії, Японії) депутати нижніх палат є од­ночасно міністрами, в інших країнах (Люксембурзі, Нідерландах, Франції та Швейцарії) членство в парламенті несумісне з міністерським портфелем.

Це, однак, не означає, що депутат не може бути членом уряду, але він по­винен звільнити своє місце в палаті або тимчасово припинити свої повнова­ження (Португалія). Функції депутатів, що перейшли на роботу в уряд, вико­нують їхні заступники, які вибираються на тих же виборах, що й депутати. Принцип несумісності в країнах з парламентською та змішаною формами правління поширюється не тільки на міністерські, а й інші адміністратив­ні посади. Так, у Бельгії, Італії, Франції, ФРН депутатам заборонено займати будь-які адміністративні посади. У деяких країнах (Іспанія, Фінляндія) вста­новлений перелік державних посад, на які поширюється принцип несуміс­ності. Це насамперед професійна служба в армії, поліції, службі безпеки, а також праця в судах, прокуратурі тощо. Нарешті, у багатьох країнах прин­цип несумісності не поширюється на обрання депутата до органів місцевого самоврядування.

Важливим аспектом парламентської діяльності є дострокове припинен­ня депутатом своїх повноважень. Загалом закони різних країн визначають такі умови цього процесу: власне бажання (за винятком Норвегії та Велико­британії); вразі смерті; відкликання виборцями; рішення суду про порушен­ня принципу несумісності або судового вироку; рішення парламенту на під­ставі висунутого звинувачення генеральною прокуратурою.

Парламент може позбавити достроково депутата його повноважень, якщо: депутат обраний з порушенням виборчого законодавства; не бере участі у засіданнях парламенту або кількість неявок без поважних причин перевищує допустиму норму (Португалія); його поведінка визнана парла­ментом неправомірною (Великобританія).

Існує також практика тимчасового позбавлення депутата повноважень через дисциплінарне порушення. Термін такого покарання не перевищує двох тижнів.

Найістотнішою функцією парламенту є законодавчий процес, що поді­ляється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах дещо відмінні.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесення законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов'язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб'єктів якої залежить від форми правління.

У президентських республіках суб'єктами права законодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективна законодавча ініціатива заборонена. Представники виконавчої влади також позбавлені права зако­нодавчої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законо­давчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, котрі нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з послання­ми до конгресу та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання ма­ють на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави дер­жави щодо важливих політичних проблем, а спеціальні послання призначені для вияву законодавчої ініціативи з боку парламентських комітетів.

У країнах з парламентською і змішаною формами правління суб'єктами законодавчої ініціативи визнаються окремі депутати парламенту та уряду, а подекуди (зокрема, у країнах Бенілюксу та СНД - глава держави). Урядо­ві в цих країнах належить домінуюча роль у реалізації права законодавчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпосередньо або через депу­татів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визна­ються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої іні­ціативи окремих депутатів, у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина, Японія, допускається колективне внесення законопроектів, під якими пови­нна стояти така кількість підписів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламентських фракцій.

У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії та Італії, існує народна за­конодавча ініціатива, яка означає, що парламент має розглянути законопро­ект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив є кількість виборців, що змінюється залежно від кількості населення. Якщо, наприклад, в Італії потрібно п'ятдесят тисяч підписів, то в Іспанії - в десять разів біль­ше. Однак народна законодавча ініціатива не поширюється на всі без винят­ку законопроекти.

Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути також окремі адміні­стративні одиниці (наприклад, у Швейцарії - кантони, в Італії - області).

Процедура реалізації законопроекту тісно пов'язана з внутрішньою бу­довою представницьких органів. У двопалатних парламентах, де палати рів­ноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практи­ка існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швейцарії і Японії. В країнах, де палати парламентів нерівноправні, законодавчий про­цес починається в нижніх палатах і стосується передусім законопроектів, які належать до бюджетної сфери.

Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати включає законопроект до порядку дня і розповсюджує серед депутатів.

Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті називається пер­шим читанням. На цій стадії загалом дебати щодо законопроекту не прово­дяться і доля його залежить від керівного органу палати; вона може бути ви­рішена вже при голосуванні щодо порядку дня.

Наступна стадія законодавчого процесу - друге читання - передбачає обговорення законопроекту. Дебати залежно від регламенту проводяться до (Великобританія, Німеччина) або після (Італія, США, Франція) розгля­ду законопроекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо за­конопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо до обговорення, то сама комісія ви­значає зміст цього законопроекту.

Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комі­сіях, то він розглядається двічі під час загального обговорення до передачі в комісію та постатейного - після повернення з неї. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.

Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен отримати санкцію глави держави, щоб стати законом. У консти­туційному праві зарубіжних країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особлива стадія законодавчого процесу, яка називається промульгацією - проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підпис законопроекту главою держави і урочисте його проголошення.

Глава держави (президент або монарх) може промульгувати закон чи накласти на нього вето, після якого той має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголосувати за законопроект двома третинами усього складу (США, Пор­тугалія) або простою більшістю.

Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. З цією процедурою пов'язане на­буття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти відразу після про­мульгації.

Важливим напрямом діяльності парламентів є їхня участь у формуван­ні уряду і судової влади. У країнах із парламентською і змішаною формами державного правління існує два способи формування уряду:

1) парламент формує його з партії парламентської більшості або коалі­ції партій (Великобританія, Німеччина);

2) глава держави призначає прем'єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього - інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосовується у всіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикла­дом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за порадою і згодою сенату.

Парламент не тільки бере участь у формуванні виконавчої влади, а й здійснює контроль за нею шляхом процедури вотуму недовіри урядові або окремим його членам та імпічменту - позбавлення глави держави або уря­ду повноважень.

Процедура вотуму недовіри урядові має різні аспекти. У Великій Брита­нії є дві процедури - резолюція осуду і вотум недовіри. Пропозицію про ви­словлення резолюції осуду урядові вносить опозиція. Якщо палата проголосує за цю пропозицію, то уряд повинен йти у відставку або запропонувати монар­хові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього внаслідок якої може здійснюватися процедура вотуму недовіри.

В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного голосування. Резолюція осуду має бути підписана не менше ніж однією десятою частиною постійного складу палати і поставлена на розгляд після закінчення триденного строку з момен­ту її внесення.

У Франції тільки нижня палата однією десятою частиною депутатів може винести резолюцію осуду урядові і проголосувати тільки через дві доби з часу її внесення.

В Німеччині Бундестаг може шляхом конструктивного вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен зі свого складу вибрати наступника кан­цлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.

Президент зобов'язаний задовольнити таке прохання тільки в тому ви­падку, коли пропозиція самого канцлера про вотум довіри не підтримана бундестагом, у протилежному - він може розпустити бундестаг.

Противагою вотуму недовіри урядові є право розпуску парламенту гла­вою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави держави розпустити парламент, а й від реального співвідношен­ня політичних сил у парламенті.

Процедура імпічменту застосовується до вищої посадової особи у зв'язку зі скоєнням нею державного злочину - зради, порушення конституції та за­конів (Німеччина). Вона має різні форми у різних країнах.

Так, у Великобританії процес імпічменту відбувається в стінах парла­менту: палата громад формулює звинувачення і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рішення.

Американська процедура імпічменту дещо відрізняється від англійської: після звинувачення висунутого простою більшістю Палатою представників на підставі розслідування правового комітету, Сенат кваліфікованою біль­шістю (на якому головує голова Верховного суду) позбавляє президента по­вноважень. Внаслідок проведення такої процедури він може бути притягне­ний до кримінальної відповідальності на загальних підставах.

У Франції звинувачення президента або членів уряду висувають обидві палати абсолютною більшістю, а сама справа розглядається Високою пала­тою правосуддя або судом Республіки.

В Австрії, Італії і Німеччині парламент звинувачує вищих посадових осіб, а остаточне рішення виносить конституційний суд.

Відносини між парламентом і судовою владою виявляються у тому, що з одного боку, парламент може виконувати судові функції, а з іншого - брати участь у формуванні судової влади.

В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваження­ми. Наприклад, палата лордів у Великобританії є водночас найвищою апе­ляційною інстанцією і в окремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парламенту. Подібна практика існує у США, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої у неповазі до конгресу.

У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконав­чою владою. Так, у США члени Верховного суду призначаються президентом за "порадою і згодою" сенату. У Франції членів Високої палати правосуддя обирають самі палати із власного складу, а Конституційну раду - у складі дев'яти чоловік призначають порівно президент і глави палат парламенту. У Німеччині члени конституційного суду обираються порівну Бундестагом і Бундесратом (по 8 осіб кожна). В Італії одна третина конституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина - призначається президен­том, остання третина - судовими органами.