Вступ до права Європейського Союзу - Кернз В. - Процес вироблення політичних напрямів

3.1. Вступ

Найбільш м'яка з усіх оцінок процедури прийняття рішень у Співтоваристві звучить як "допотопна". Ще жорсткіше висловлюються ті, хто стверджує, що стародавні британці мали більш чітку нормотворчу систему. Інші просто посилаються на неї як на Дантове пекло, на вході до якого накреслено: "Lasciate ogiii speranza voi ch'entrate" ("Облиш надію всяк, хто сюди входить").

Ще до Договору про заснування Європейського Союзу процедура прийняття рішень піддавала немилосердним випробуванням пам'ять будь-кого і давалася тільки найстараннішим зубрінням. Та й після укладення Маастрихтського договору навіть найсумлінніші вчені, дивлячись на цей очевидний жах, трималися за голови. Намагання якомога глибше втягнути Європейський Парламент у процес прийняття рішень спричиняло створення надто громіздкого законодавчого механізму, занадто обтяжливого і складного в користуванні. У даному розділі ми спробуємо розв'язати цю процедурну плутанину. Він побудований на роз'ясненні від загального до конкретного. Це означає, що ми починаємо зі стадії розробки політичних напрямів і закінчуємо затвердженням делегованого законодавства. Однак більшу частину змісту розділу займають різноманітні законодавчі процедури, зокрема ті, що домінують у сучасному законодавстві Співтовариства, тобто процедури співробітництва і спільного прийняття рішень. До того ж певна увага присвячується процедурі, пов'язаній з розробкою і прийняттям бюджету, оскільки вона також є доволі складною.

У цьому розділі не буде розглянуто лише один з аспектів процесу прийняття рішень, а саме здійснення судового контролю законодавства Співтовариства. Договори встановлюють певні гарантії у вигляді судової перевірки, яка проводиться Судом ЄС, для забезпечення того, щоб інституції Співтовариства, здійснюючи законодавчі повноваження, не виходили за межі свого конституційного статусу. Цьому буде приділена увага в розділі, який стосується засобів судового захисту (див. с. 135).

3.2. Вироблення політичних напрямів

Співвідношення політичних напрямів і договорів

Структура політики Співтовариства формується засновницькими договорами. У зв'язку з цим слід розрізняти, з одного боку, Договір про заснування Європейського Співтовариства, а з іншого — Договори про заснування Європейського об'єднання вугілля та сталі та Євроатому. Останні, безсумнівно, є засновницькими договорами, в яких політичні напрями визначені дуже детально, і залишають інституціям Співтовариства відносно небагато простору для свободи дій у впровадженні цих напрямів. Договір же про заснування Європейського Співтовариства є рамковим договором, який містить принципи, але більш загального характеру, які мають бути прийняті й введені в дію. У цьому випадку формулювання політичних напрямів наражається на проблему вибору між різними політичними альтернативами, що потребує обережних і уважних підходів. Так, коли на основі ст. 43 ДЗЄС розроблялася Спільна сільськогосподарська політика, її розробники мали у своєму розпорядженні декілька політичних альтернатив. Залишаючись у законних межах дії ст. 43 ДЗЄС, вони могли прийти до встановлення повністю відмінної системи державних фінансових дотацій, а саме до підтримки доходів, на відміну від цінової підтримки.

Єдине обмеження, накладене на органи Співтовариства, які займаються розробкою політичних напрямів, полягає в тому, що законодавство, яке є результатом їх роботи, має ґрунтуватися на статтях договору. Однак, навіть цю вимогу можна обминути з огляду на "всеосяжність" статей Договору про заснування Європейського Співтовариства (ст. 235, 100, 100а і 220).

Стаття 235

Це положення було введено як гарантія від виникнення ситуацій, в яких законодавство використовується задля досягнення однієї з цілей Співтовариства, а Договір не забезпечує достатніх повноважень для того, щоб це зробити. У таких випадках за пропозицією Комісії, після проведення відповідних консультацій з Європейським Парламентом Рада має право вжити належних заходів. Це положення виявилося дуже гнучким засобом для приведення політики Співтовариства у відповідність до сучасних вимог без перегляду самого договору. Таким чином, коли політичні лідери Співтовариства вирішили на Паризькому саміті 1972 р. включити в сферу дії Співтовариства заходи щодо захисту навколишнього середовища, ст. 235 виявилася придатним інструментом і правовою основою для такого розширення політики Співтовариства.

Однак використання ст. 235 як правової основи для законодавства Співтовариства є предметом нагляду з боку Суду. В деяких випадках він відхиляв норми законодавства, які, на його думку, хибно ґрунтувалися на ст. 235. Так, у справі Commission v Council Суд виніс рішення, що: Виходячи із самого формулювання ст. 235, її використання як правової основи для прийняття норми виправдано лише в разі, коли жодне інше положення Договору не надає інституціям Співтовариства необхідних повноважень для прийняття цієї норми.

У цій справі Суд прийняв рішення, що норму, яка була піддана сумніву, могли прийняти відповідно до ст. 113 Договору про заснування Європейського Співтовариства, і використання ст. 235 було невиправданим. Таким чином, цю норму визнали недійсною.

Статті 100 і 100а

Важливість ст. 100 як джерела для вироблення загальних політичних напрямів полягає в тому, що вона вимагає від Ради видання директив, спрямованих на зближення національних законів, регламентів і адміністративних норм, які безпосередньо впливають на створення або функціонування спільного ринку. Вона виявилася дуже корисним засобом для гармонізації законодавства, у випадку коли в ДЗЄС не сформульовано спеціальної основи для такої гармонізації. Однак ст. 100 договору є більш обмеженою у сфері дії порівняно зі ст. 235, тому що вона обмежує сферу дії норм, які приймаються лише у вигляді директив. Внаслідок цього директиви стали класичним інструментом гармонізації. Оскільки директиви одразу після їх прийняття, на відміну від регламентів, мають менш зобов'язальний характер для держав-учасниць, гармонізація значною мірою є непрямим механізмом, який залучає до нормотворчого процесу національні владні органи. Значення цього фактора більш детально досліджено в розд. 4 (див. с. 91).

Ст. 100а має більш обмежену сферу дії. Вона була введена Єдиним європейським актом і спрямована на сприяння процесу прийняття законодавства, необхідного для завершення створення внутрішнього ринку. Вона вимагає від Ради видавати гармонізуюче законодавство, спрямоване на заснування і функціонування внутрішнього ринку (ст. 100а(2) ДЗЄС). Однак, наскільки б всеосяжною ст. 100а не здавалася, сфера її впливу не охоплює певні галузі. Наприклад, до неї не включені фіскальні положення, положення про вільне пересування осіб, а також положення про основні права та інтереси осіб, які працюють за наймом (ст. 100а(2) ДЗЄС). З іншого боку, щодо законодавства в галузі охорони здоров'я, технічної безпеки, охорони навколишнього середовища та захисту споживачів, то воно потребує більшого рівня захисту (ст. ІООа(З) ДЗЄС).

Стаття 220

Положення статті 220 часто ігноруються багатьма авторами, але вони довели свою значущість як важливе джерело політики. Вони стосуються галузей, щодо яких бажано зблизити законодавство держав-членів, але гармонізація в них найкращим чином може бути досягнута за допомогою міжнародних конвенцій, а не законодавства Співтовариства. Ці галузі включають:

· захист особи та використання і захист прав на тих же умовах, які забезпечуються кожною державою своїм громадянам;

· усунення подвійного оподаткування в межах Європейського Союзу;

· взаємне визнання компаній і фірм, збереження статусу юридичної особи в разі перенесення їх місцезнаходження з однієї країни до іншої, можливість злиття компаній та фірм, які керуються законами різних країн;

· спрощення формальностей, які встановлені для взаємного визнання і виконання судових і арбітражних рішень.

І хоча дехто шкодує з приводу того, що ці галузі не включені до сфери дії законодавства Співтовариства, незаперечним фактом є те, що характер міжнародних договорів допускає згоду і зближення, яких практично неможливо було б досягти лише за допомогою звичайного законодавства Співтовариства. Саме завдяки цьому положенню була прийнята дуже важлива Конвенція від 27 квітня 1968 р. про взаємне визнання рішень національних судів.

Процес вироблення політичних напрямів

У більшості випадків саме Комісія виступає в ролі ініціатора політики Співтовариства. Справді, Рада згідно зі ст. 152 ДЗЄС може вимагати від Комісії проведення досліджень, які вона вважає необхідними для розв'язання спільних завдань, і вносити до неї відповідні пропозиції. Однак саме Комісія буде нести відповідальність за політичні наслідки впровадження цих пропозицій. Вносячи пропозиції щодо політичних напрямів, Комісія незмінно дотримується принципу консультацій. Спочатку вона проводить дискусії з тими, на кого ці пропозиції можуть вплинути, — на політичному рівні, а також на рівні професійних спілок і державних службовців. Після цього вона приступає до детальних роз'яснень змісту політичних пропозицій за допомогою своїх спеціалізованих підрозділів, зокрема юридичної служби. Це дає їй можливість виробити остаточну позицію, яку вона передає на розгляд до Ради. Як тільки основні напрями політики будуть узгоджені, Комісія починає розглядати практичні деталі впровадження цих пропозицій. Для того щоб з'ясувати практичний зміст пропозицій, організовують засідання експертів із числа державних службовців зацікавлених країн. Ці експерти повністю поінформовані про наміри своїх урядів і можуть кваліфіковано проконсультувати Комісію щодо шансів прийняття цих пропозицій на національному рівні. До того ж це буде основою для законодавства, спрямованого на впровадження цих політичних пропозицій.

Після узгодження політичних напрямів можна починати втілювати їх у життя. Політична пропозиція рідко реалізується лише в одному законодавчому документі. Дуже часто трапляється, що з неї походить велика кількість нормативних актів. Це потребує скоординованих дій, а також прийняття розкладів їх реалізації. Іноді видається так звана Біла книга, в якій детально викладається запропонована, але ще формально не підтверджена законодавча програма. Найнаочніший приклад — "Біла книга Кокфілда щодо єдиного ринку" (the Cockjield White Paper on the Single Market). її висновки були схвалені на засіданні Глав урядів у 1985 р. і викладені в Єдиному європейському акті 1986 р. Загальна законодавча програма може бути прийнята для вже схвалених політичних напрямів. Такими були, наприклад, загальна програма 1969 р. щодо усунення технічних бар'єрів у торгівлі й Програма 1961 р. про скасування обмежень щодо свободи надання послуг.