Господарське право - Задихайло Д.В. - 2. Основні напрями та форми державної економічної і правової політики

Аналіз питань правового забезпечення взаємодії держави і суб'єктів господарювання потребує з'ясування співвідношення понять "державна економічна політика" і "державне регулювання господарської діяльності". Слід зазначити, що державна економічна політика реалізується через застосування державою окремих відносно усталених комплексів засобів приватноправового та публічно-правового регулювання. Серед таких комплексів можна виділити: 1) сферу переважно приватноправового регулювання, де роль держави виявляється через його законодавче забезпечення. Публічно-правове регулювання зведене до мінімуму; 2) сферу переважно приватноправового регулювання, де держава, однак, стимулює створення суб'єктами господарювання само-врегульованих організацій із делегуванням ним окремих регулятивних повноважень, що зазвичай притаманні компетенції відповідних органів державної виконавчої влади; 3) сферу, де існує необхідність створення спеціальних інститутів, за допомогою яких утворюється складна інфраструктура ринку окремих послуг, завдяки якій такі ринки можуть функціонувати. Так, реалізація державою інвестиційної політики як напряму державної економічної політики поставила питання про створення деяких видів інвестиційних посередників - інституціональних інвесторів у достатньо складних, специфічних організаційно-правових формах. Маються на увазі, наприклад, корпоративні інвестиційні фонди, недержавні пенсійні фонди тощо; 4) державна економічна політика реалізується в окремі сфери ринку через створення спеціальних органів державної виконавчої влади із широким спектром функціонально-владного забезпечення залежно від особливостей економічного процесу та бажаних показників кількісного та якісного економічного зростання у відповідній сфері; 5) сферу застосування засобів державного регулювання, що є публічно-правовими за своєю природою і найбільш впливовими чинниками реалізації економічної політики держави. Маються на увазі засоби, основні з яких перелічені у ст. 12 ГК України, а спеціальні містяться в актах поточного господарського законодавства; 6) сферу, де держава вважає за необхідне здійснювати безпосередню господарську діяльність через створення і функціонування підприємств державної форми власності. Діяльність суб'єктів господарювання держави може здійснюватись не лише на виключних (монопольних) засадах, а також на засадах рівної конкуренції з недержавними суб'єктами господарювання.

У останньому випадку держава має можливість безпосередньо впливати на ринкову кон'юнктуру, протидіяти антиконкурентним узгодженим діям інших учасників ринку. Дуже симптоматичними в цьому контексті є внесені 31.05.2005 р. зміни та доповнення до Закону України "Про зерно та ринок зерна в Україні" щодо застосування режиму державних заставних закупівель та здійснення державної аграрної інтервенції.

Стосовно наведених типів, моделей реалізації державою власної економічної політики зазначимо таке.

По-перше, ці моделі можуть, а інколи й повинні комбінуватися. Дійсно, застосування засобів державного регулювання автоматично передбачає відповідні органи держави, компетенцією яких це передбачено. Справа, однак, у тому, що в одному випадку ці органи мають міжгалузеву спрямованість (загальногосподарську), а в другому - створюються спеціально у визначеному секторі ринку (ринок фінансових послуг, ринок цінних паперів, ринок банківських послуг тощо). Утім органи державної виконавчої влади можуть створюватись для виконання завдань державної економічної політики і без владних повноважень щодо застосування засобів державного регулювання. На них можуть покладатися завдання здійснення моніторингу ринкової ситуації, сприяння залученню в цей сектор економіки інвесторів, підготовка проектів відповідних нормативно-правових актів, вирішення юридичних конфліктів у досудовому режимі тощо.

По-друге, необхідно зауважити, що наведені моделі реалізації державою економічної політики утворюють окремі правові режими взаємодії держави із суб'єктами господарювання. Ці режими існують як типи власне організаційно-господарських відносин і їх не слід змішувати зі спеціальними режимами господарювання, передбаченими у розділі VIII ГК України. Разом з тим можна констатувати наявність між ними глибоких змістовних взаємозв'язків.

Однак потрібно звернути увагу на те, чи готова держава з її арсеналом напрацьованих політичних і правових засобів впливу на соціальні процеси до виконання цих, очікуваних суспільством, економічних функцій? Це питання передбачає кілька площин, контекстів відповідей. Ми ж, звичайно, беремо до уваги юридичну площину, а тому необхідно визначитись, якою мірою арсенал засобів правової політики та чинне законодавство України відповідають завданням сучасного державного регулювання ринкових відносин.

Чинне законодавство України не містить цілісного механізму державного регулювання ринкових економічних відносин. Дійсно, деякі засоби такого регулювання та відповідні механізми їх застосування врегульовані в законах України, але системного органічного механізму, що був би ефективним, мінімізував можливості зловживати правом та корупційні дії, сьогодні не існує. Слід зазначити, що ГК України започаткував у гл. 2 спробу "ескізного" врегулювання основних напрямів та форм участі держави у сфері господарювання. Так, розробники Господарського кодексу виділяють три ключові категорії такого механізму: економічна політика (ст. 9), основні напрями економічної політики (ст. 10), засоби державного регулювання господарської діяльності (ст. 12). Утім слід визнати, що цей механізм потребує дуже ретельного удосконалення в напрямі повної взаємодії всіх його елементів та відповідності особливостям сучасної ринкової економіки. Адже згідно зі змістом ст. 5 ГК України державне регулювання макроекономічних процесів, виходячи із конституційної вимоги відповідальності держави перед людиною за свою діяльність, є однією з основ правового господарського порядку в Україні.

Утім аналіз змісту ГК України дає можливість констатувати, що лише засади правового регулювання діяльності на ринку цінних паперів (ст. 116), інноваційної діяльності (ст. 328), зовнішньоекономічної діяльності (ст. 380) містять визначення цілей, у окремих випадках і засобів такого державного регулювання, позначаючи таким чином його присутність і необхідність у відповідній сфері господарсько-правового регулювання.

У цілому ряді випадків особливості державного регулювання в окремих сферах господарювання врегульовані в актах поточного господарського законодавства, наприклад, у законах України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг", "Про інвестиційну діяльність", "Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)" тощо. У статті 12 ГК України наведено перелік саме основних засобів регулюючого впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання, передбачаючи таким чином існування низки спеціальних, тому проблема співвідношення Кодексу і підгалузевого законодавства в частині забезпечення системного та ефективного державного регулювання потребує доопрацювання.

Слід зазначити, що Конституція України лише у ст. 42 про право на підприємницьку діяльність фіксує обов'язок держави щодо забезпечення захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та захисту прав споживачів. Власне цим і обмежується конституційно-правове регулювання організаційно-господарських відносин, що мають вкрай важливе значення для суспільства.

Звичайно, що законодавство України містить цілу сукупність окремих нормативно-правових механізмів застосування державою тих чи інших регулюючих засобів, таких як ліцензування, порядок регулювання цін і тарифів, встановлення спеціальних режимів господарювання тощо.

Утім за своїм сукупним ефектом ці засоби, будучи виправданими кожен окремо, враховуючи певні автономні цілі державного регулювання, часто фактично призводять до скасування підприємницької свободи як принципу господарювання і однієї із загальних засад цивільного законодавства. Дійсно, ураховуючи сумарний ефект застосування таких регуляторів зовнішньоекономічної діяльності, як облік окремих зовнішньоекономічних контрактів, індикативні ціни, повернення валютної виручки з-за кордону тощо, можна стверджувати, що підприємницька мотивація в цих умовах є суттєво зменшеною. Ситуація, що склалася з механізмами державного регулювання економічних відносин, потребує постійного наукового і адміністративного моніторингу на предмет сумарного впливу цих засобів регулювання на обсяг можливостей реалізації принципу свободи договору та свободи підприємництва з метою необхідної законодавчої корекції їх кінцевої результативності.

Об'єктивно застосування кожного з таких засобів пов'язане з обмеженням дії названих принципів, тому не дивно, що їх безсистемне сукупне застосування призводить до переходу межі, за якою ринкові відносини набувають іншої природи. Важливо звернути увагу на проблему неможливості досягнення функціонального призначення кожним із засобів регулювання, під час дії різноманітних засобів регулювання, що скомпоновані кожен автономно один від одного, але працювати повинні одночасно. Так, наприклад, існують досить подібні регулятивні функції ліцензування й сертифікації товарів та послуг, але проблема їх співвідношення фактично є не вивченою.

Необхідно також зазначити, що бурхливий розвиток законодавства в окремих сферах господарювання активно ставить питання про необхідність відповідних кодифікаційних робіт. Дійсно, у процесі законодавчого врегулювання нових і нових аспектів створюється значний законодавчий масив, що втрачає свої системні властивості, і відповідно зростає кількість дефектів цього законодавства, знижується його ефективність. Отже, слід погодитись із тим, що кодифікація законодавства, наприклад, у сфері інвестиційної, інноваційної діяльності є актуальною. До таких перспективних кодифікаційних робіт слід віднести також законодавство про електроенергетику, про торговельну діяльність та багато інших. Підготовка таких кодексів, що мають бути узгодженими з основними положеннями ГК України, стала б формою здійснення фактично господарсько-правової реформи у відповідних підгалузях господарського законодавства і дала би поштовх до удосконалення самого ГК. Дуже важливо при цьому, щоб кодифікаційні роботи в названих підгалузях господарського законодавства виходили із системної природи відповідних ринкових відносин, ринків окремих товарів та послуг. Адже системі суспільних відносин має кореспондувати система норм їх правового регулювання. Врахуванню повинна підлягати також та обставина, що ці системи є відкритими і такими, що постійно розвиваються - еволюціонують. Відтак суто юридична проблема пошуку формули співвідношення між тенденціями уніфікації та спеціалізації в розвитку законодавства стає постійним завданням законодавця.

До категорії завдань, що випливають із системної природи регульованих відносин, належить і мета завдяки кодифікації досягти синергетичних ефектів як оновленого законодавчого регулювання. Зрештою кодифікація законодавства в таких важливих сферах, як інвестиційні, інноваційні відносини, відносини щодо реалізації товарів та послуг, потребує його повної адаптації до засобів реалізації державної економічної політики, зокрема, інвестиційної та інноваційної.

Однак існує ціле коло суттєвих питань, що мають знайти попереднє вирішення і значну соціальну підтримку перед тим, як питання законодавчого конструювання такої системи буде поставлено як реальне завдання правової науки.

Такими питаннями слід вважати: 1) визначення національних економічних інтересів у контексті глобалізації світової економіки і безпосередньо світових ринків товарів, послуг, інвестицій, інноваційних послуг, інформації тощо; 2) визначення параметрів моделі економічного розвитку України, що має бути складною формулою поєднання рис "народного капіталізму" та необхідних форм концентрації національного капіталу, який міг би бути конкурентоздатним у порівнянні зі світовими транснаціональними корпораціями; 3) визначення ролі й місця державної власності та господарської діяльності держави в системі економічних відносин України; 4) визначення пріоритетів та місця власне державного регулювання економічних відносин у межах обраної моделі національної економіки та національних економічних інтересів з метою прогнозованості та прозорості стосунків держави з бізнесом; 5) визначення сфер інвестування та параметрів іноземних інвестицій, бажаних для України, що забезпечили б можливості саме інноваційного розвитку національної економіки.