Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Органи самоврядування

Органи самоврядування на рівні села-волості, губернії-повіту і міста було запроваджено в результаті здійснення, відповідно, селянської (1861 р.), земської (1864 р.) та міської (1870 р.) реформ.

Самоврядування в сільській місцевості регулювалося спеціальними нормами Загального Положення від 19 лютого 1861р. Згодом (березень 1902 р.) усі питання сільського самоврядування вирішувалися відповідно до "Положення про сільський стан",) якому спеціальний розділ було присвячено устрою сільських громад, волостей і врядуванню. Для тих губерній, де мешкали німецькі колоністи (в Україні це - Чернігівська, Полтавська, Катерино славська, Херсонська й Таврійська), діяли Додаткові правила до Загального положення про селян. Положенням установлювався порядок повноважень та організації діяльності сільських і волосних сходів, волосного правління, волосного старшини, писаря. волосного суду, порядок призначення і звільнення посадових осіб, стягнення податків тощо.

Кожна сільська громада (одне чи декілька поселень) як орган самоврядування мала сільський схід, на якому вибирали сільських посадових осіб (старосту, збирача податків, соцьких, десяцьких), вирішували дрібні земельні й поліційні справи, розподіляли податки. Але значно більше значення в самоврядуванні селян мав волосний схід, до складу якого входили сільські й волосні посадові особи на чолі з волосним старшиною, а також "десятидворники" - виборні від кожних десяти дворів. До відання волосного сходу належали: вибори посадових осіб; призначення опікунів і попечителів до сиріт і майна померлих; контроль за діяльністю посадових осіб, обраних волостю; нагляд за училищами, торгівлею тощо. Рішення сходу визнавалося дійсним лише тоді, коли на ньому були присутні волосний старшина і не менше двох третин селян, які мали голос на сході. Скарги на рішення сходу подавалися мировому посередникові, а з 1889 р.- земському дільничному начальникові.

Волосний схід, старшина й суд становили волосне правління. Обсяг справ і виконавчої діяльності волосного правління був досить широким - нагляд за розробленням торговельно-промислових документів і переслідування порушників закону про торгівлю й промисли; ведення звітності з обліку запасних чинів і воїнів ополчення, збір та зберігання відомостей про військову повинність, виконання численних доручень урядових осіб і закладів (видача повісток, оголошення об'яв, зберігання документів тощо)? судочинство, нагляд за законністю і правопорядком; нагляд за використанням земельних угідь тощо.

Формально перше місце в урядуванні належало волосному старшині (обиралися на сході строком на три роки) із досить широкими повноваженнями. Він був зобов'язаний оголошувати закони та розпорядження уряду, охороняти "благочиніє" у громадських місцях і стежити за правопорядком, затримувати бродячих і видавати їх поліційному начальству, доводити поліції про злочини та безладдя, які траплялись у волості, запобігати злочинам, затримувати злочинців, наглядати за станом доріг, мостів, контролювати сільських старост тощо. Однак рівень і характер сільського самоврядування багато в чому залежали не від волосного правління, а від особи писаря (наймана особа, довірений працівник волосного правління, призначення якого залежало від земського начальства), який фактично тримав у своїх руках усю владу в межах території. Як правило, цьому були об'єктивні причини: через малограмотність волосні старшини часто ставали маріонетками в руках спритних писарів. Волосне правління перетворювалось на "волосну канцелярію пана писаря" (В. Головченко).

Отже, сільське самоврядування в Україні, яка входила до складу Російської імперії, не вирішувало всіх соціальних проблем. Воно утискувалося поліційним управлінням, яке мало безмежні права нагляду. Селяни були позбавлені будь-якої самостійності у сфері самоврядування, закріпленої Загальним Положенням від 19 лютого 1861 р., їхні представники - волосні старшини та сільські старости стали прислужниками поліційних чинів, без заперечення виконували волю станових приставів і урядників. Утиски місцевого самоврядування чинились за допомогою широко застосовуваних законів, які надавали поліційним управлінням право піддавати старшин ті старост покаранню за посадові правопорушення (незадовільний збір податків) - тюремному ув'язненні до семи днів, а неплатників тілесному покаранню (різками).

Організація органів місцевого самоврядування - земств - на рівні губернії-повіту здійснювалася через земську реформ (1864 р.). Поширення реформи на українські губернії мало свої особливості: спершу вона охопила південні та лівобережні губернії (створено шість губернських і 60 повітових земських управ), а згодом (1911 р.) - Правобережжя.

Згідно із законом земство складалося з представницьких органів (повітових і губернських зборів), які працювали сесійно, та виконавчих органів на постійній основі (повітових і губернських земських управ). До складу повітових зборів входили гласні, які обиралися на три роки зборами виборців по трьох окремих куріях: на з'їзді землевласників повіту, зборах міських власників і волосних сходах селян. Для двох перших курій було встановлено високий майновий ценз. Внаслідок цього більшість (сім із десяти) обраних гласних становили представники дворянства й поміщиків, а частка селянства коливалася в пропорції "одного з десяти". Гласні, яких було обрано на повітових земських зборах, утворювали губернські збори. Земські управи обиралися на повітових і губернських зборах строком на три роки.

До компетенції земств входили господарські справи: будівництво й утримання шкіл, лікарень, надання агрономічної допомоги, налагодження поштового зв'язку, розподіл державних бюджетних коштів, збирання й подання до державних органів статистичних матеріалів, утримання місцевих доріг, забезпечення населення продовольством у разі голоду.

Самодержавно-бюрократична система всіляко обмежувала функції земств. Вони не мали жодних важелів для виконання своїх рішень і змушені були звертатися для цього до органів адміністрації та поліції. Земства були сильно обмежені у своїй діяльності наглядом губернатора (у питаннях підбору кадрів, фінансах та окремих питаннях господарського значення). Уряд видав низку законів (із 1866 р.) для обмеження земської діяльності, зокрема "Положення про губернські й повітові земські установи" (1890 p.), яке, заступивши відповідне Положення 1864 p., дістало назву земської контр-реформи.

Відповідно до цього Положення, для виборів земських установ організовувалися три виборчі курії за становим принципом, від дворян потомствених і особистих, від міських станів і від селян. Кількість гласних від різних курій установлювалася з таким розрахунком, щоби більшість одержали гласні від дворян. Селяни вибирали на волосних сходах не гласного, а кандидата в гласні. З кола обраних кандидатів губернатор призначав гласних, термін повноважень яких складав три роки. Земські збори були черговими і надзвичайними. Чергові земські збори скликалися щорічно, за дозволом міністра внутрішніх справ.

Положення 1890 р. дозволяло обирати членами повітової земської управи не тільки гласних, а й усіх осіб, що володіли виборчим правом. Обрані повітовими земськими зборами голова і члени повітової земської управи затверджувались урядом. У випадку не-затвердження новообраних в управу осіб міністр внутрішніх справ чи губернатор на свій розсуд заміняли посади в управі будь-ким із тих осіб, хто мав право бути обраними. Більшість постанов губернських земських зборів відповідно до Положення 1890 р. підлягала затвердженню губернаторами, а в деяких випадках - навіть міністром внутрішніх справ.

Організація діяльності міського самоврядування здійснювалася на основі Міського положення від 12 червня 1870 р. В Україні цю реформу було запроваджено спершу в Києві, Катеринославі, Миколаєві, Полтаві, Харкові та Херсоні, а згодом поширено на інші міста.

За Міським положенням 1870 p., однією з основних засад організації міського громадського управління був принцип відділення розпорядчої влади від виконавчої, які надавалися відповідно думі та управі. Виборці не мали права "давати обраним гласним ніяких інструкцій". Управа обиралася думою та була підзвітна їй; але дума не могла довільно усунути обраних нею ж осіб від посади до закінчення встановленого законом строку їхніх повноважень. І думу, і управу, координуючи роботу цих установ, очолював голова. Міська управа мала постійну канцелярію, яка поділялася на відділи, що відповідали певним функціям міського самоврядування; створювалися також різні тимчасові та постійні виконавчі комісії.

Діяльність міських дум відбувалася гласно, всі ухвали й постанови дум, міський бюджет і звіт про його виконання, звіти управ підлягали опублікуванню. Були й негативні моменти (низьке відвідування, засідань дум, відсутність ініціативи гласних та ін.). Гласні у засіданні думи мали право робити запити з питань міського господарства і робили це досить часто. На думку дослідників (В. Горбачов), принцип поділу розпорядчої та виконавчої влади в законі та на практиці був проведений непослідовно, розмежування компетенції між цими гілками влади було здійснено лише в загальних рисах. Часто це призводило до того, що дума могла паралізувати діяльність підзвітної їй управи, усунути її від вирішення багатьох справ. А з іншого боку, надані законом засоби впливу управи на рішення дум і байдужість багатьох гласних до міських справ, а також фактична безконтрольність діяльності багатьох управ нерідко призводили до того, що вони за своїм реальним значенням перетворювалися з виконавчого на розпорядчий орган.

Реформуючи громадське управління міст, царський уряд наділив місцеві органи правами самоврядування лише в тих межах, в яких уважав це вигідним і можливим для себе. У результаті міської реформи 1870 р. громадському управлінню було надано функції "господарського самоврядування": питання благоустрою міста (санітарний стан, транспорт, освітлення, опалення, каналізація тощо), а також справи охорони здоров'я та шкільної освіти, торгівлі, кредиту, інші господарські питання. Умови діяльності міських органів самоврядування були вужчі порівняно із земствами. Міські думи обиралися платниками податків на чотири роки. Виборче право надавалося лише власникам нерухомого майна, які сплачували податки, були російськими підданими у віці не молодше 25 років Жінки були позбавлені права брати участь у виборах до міських установ. Вибори відбувалися по трьох куріях (залежно від майнового стану), кожна з яких мала обрати третину гласних.

Державна влада послідовно обстоювала принцип вертикального підпорядкування органів самоврядування, зокрема міського. Міські думи безпосередньо підпорядковувалися губернаторові й міністрові внутрішніх справ, які часто втручалися в їхню діяльність, затверджували голову (в губернських центрах міністр внутрішніх справ, в інших містах - губернатори). Існувала практика застосування урядовою владою щодо міського самоврядування правобережних губерній права призначати від уряду міських голів (замість їх виборів), незаконного усунення урядовою владою небажаних для себе службовців міського громадського управління. Часто урядові органи "недостатність" своєї законної влади стосовно самоврядування компенсували прямим порушенням закону, санкціонованим м найвищому рівні - імператором. Нове Городове положення (1892 р). що дістало назву міської контрреформи, ще більше посилювало нагляд урядових органів за органами місцевого самоврядування, значно урізало принципи позастановості й виборності в органах місцевого самоврядування, суттєво обмежило кількість гласних, звузило компетенцію органів міського самоврядування і підсилило адміністративний контроль за їхніми постановами. Воно замінило податковий ценз майновим. До виборів допускалися тільки власники великих нерухомостей її, торгових і промислових закладів, тобто кількість виборців значно скоротилася. Органам міського та сільського самоврядування було заборонено утворювати будь-які спілки, об'єднання декількох земств чи дум або проводити спільну діяльність.