Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Поліція в структурі державного механізму

Поліція в структурі державного механізму Російської імперії відігравала виняткову роль. Тривалий час поліційна влада поєднувалася з адміністративною та була складовою адміністративного апарату.

Найбільш кардинальні зміни організації адміністративно-поліцій-них органів як в Україні, так і на всій території Російської імперії відбулися в перебігу реформи місцевих органів управління, відомої як губернська реформа (1775 р.). Основними рисами організації адміністративно-поліційних органів згідно з нею були: децентралізація місцевого управління, посилення ролі генерал-губернаторів або намісників цивільних губернаторів і губернських правлінь; поділ поліційних органів губерній на міські та земські, а поліційних чиновників - на призначуваних "від корони" і виборних; утворення єдиної системи організації поліції в містах і повітах: управ "благочинія" та нижчих повітових земських судів.

Галузеве відокремлення поліційної діяльності від загально-адміністративної відбулося в першій половині XIX ст. з перебудовою центральних органів управління імперії створенням Міністерства внутрішніх справ і Міністерства поліції. Проте напрямки розвитку адміністративно-поліційного апарату генерал-губернаторств у той період зводилися до вдосконалення й доповнення тієї системи органів, основи якої було закладено в перебігу вже згаданої губернської реформи (1775 р.). Дев'ять українських губерній було об'єднано у три генерал-губернаторства, очолювані генерал-губернаторами, які здійснювали через свої канцелярії вище поліційне керівництво.

На чолі поліції губерній перебували губернатори та губернські правління; останні у першій половині XIX ст. поступово перетворювались на виконавчі органи при губернаторах та їхніх канцеляріях. Органи поліції були так само розподілені на поліцію міст і поліцію повітів - земську. Існувала також вотчинна поліція, яка була істотним придатком до державної поліції. У першій чверті XIX ст. царський уряд основну увагу приділяв органам центрального управління поліцією та організаційно-штатному зміцненню міської поліції а в другій чверті XIX ст. розвиток поліційних органів характеризувався вдосконаленням структури повітової поліції, що зумовлювалося гостротою соціальної ситуації, яка склалася на селі напередодні скасування кріпосного права.

Основними органами міської поліції були управи "благочинія" під керівництвом поліцмейстера (іноді двох) у губернських містах і городничого - в повітових. Штати міських поліцій складались індивідуально, з урахуванням особливостей міста, його статусу, кількості мешканців і військово-стратегічного стану. Найбільш важливі у військово-стратегічному значенні міста північного узбережжя Чорного та Азовського морів дістали статус грало начальництв, своєрідних мі ні губерній, і вирізнялися більшими штатами поліції.

Поліційна діяльність як міських, так і повітових земських поліцій того періоду набула досить докладного законодавчого оформлення (Статути про службу цивільну, до якої належала загальні поліція), в результаті якого було визначено загальний порядок, обов'язки служби, порядок приймання на службу за призначенням від уряду та за виборами. Досить детальному визначенню підлягали злочини й порушення на службі, численні обов'язки, що покладалися на поліційні органи та позбавляли поліційних чиновників можливості виявляти будь-яку ініціативу.

Суттєві відмінності мали поліційні органи правобережних губерній. Активізація польського національно-визвольного руху (повстання 1830-1831 рр.) виявилася в посиленні тут полі цінного нагляду, в обмеженні комплектування поліційних посад із місцевого населення, а також виборних, у наявності пільг поліційним чиновникам

У 60-х роках XIX ст. самодержавство здійснило реорганізацію поліційних органів, сутність якої полягала в централізації поліції з; метою підвищення ефективності її каральних функцій. Правовою основою проведення реформи став відповідний царський указ і "Тимчасові правила про устрій поліції в містах і повітах губерній, що керуються за загальним установленням" (25 грудня 1862 р.) Крім того, у сфері юрисдикції поліційне законодавство царської Росії у другій половині XIX ст. основувалося також на "Положенні про земську поліцію" та "Наказі чинам і служителям земської поліції" (1837 р.). Останні були видозмінені в результаті здійснення судової та земської реформ.

Одним з істотних етапів реформування поліції стало звільнення поліційних органів від низки невластивих для них функцій. Частково це було досягнуто через передання (1860 р.) проведення попереднього слідства у кримінальних справах судовим слідчим, а господарських функцій і питань благоустрою - органам земського та міського самоврядування.

Результатом поліційної реформи стало утворення органів загальної поліції: замість старих поліційних органів (у містах - городничого або міського справника та його канцелярії, у повітах - земського справника і земського суду) - об'єднаного повітового поліційного управління на чолі зі справником. Він уже не обирався дворянами, а призначався губернатором або генерал-губернатором. При справнику перебували його помічник і члени-засідателі повітового поліційного управління, які всі разом становили загальне управління. Було також визначено адміністративно-поліційні одиниці повіту: стани, дільниці (сотні) й селища. Стани очолювалися становими приставами, які згодом (1878 р.) одержали помічників в особі поліційних урядників. Останні провадили дізнання з кримінальних справ і провадили оперативно-розшукові заходи. У підпорядкуванні урядників перебували посадові особи селянського самоуправління - соцькі й десяцькі. Широкого розповсюдження набула також практика введення посад урядників на приватні кошти. У всіх губернських і в головних повітових містах реформа зберегла самостійну міську поліцію. Існували міські управління поліції на чолі з поліцмейстерами, яких призначали губернатори (градоначальники). Управлінню підпорядковувалися дільничні та міські пристави, квартальні наглядачі й городові.

Покладені на загальну поліцію обов'язки можна переділити (Ю. Холод) на дві категорії: 1) загальні, що їх поліційні органи виконували більш або менш самостійно (справи, за якими загальна поліція виступала як орган управління в повіті; справи щодо охорони безпеки та громадського порядку в повіті й місті; виконання різних спеціальних обов'язків; деякі адміністративні обов'язки, що покладалися на поліцію за відсутністю на місцях інших органів влади); 2) допоміжні, що покладалися на поліцію для сприяння діяльності інших урядових установ (обов'язки за справами казенного, військового чи судового відомств).

Упродовж 60-70-х років урядом було вжито заходів щодо забезпечення поліції надійними кадрами, змінено порядок її комплектування (вільний найм за контрактом), збільшено заробітну платню, підвищено розмір пенсій, встановлено нагороди за вислугу років. Проте, як зазначають дослідники (Ю. Холод), на службу до поліції часто приймалися особи без спеціальної освіти, що не відповідало вимогам служби, призводило до того, що практична діяльність поліції межувала зі свавіллям та беззаконням. Окрім того, пореформена поліція українських губерній Російської імперії мала низку інших суттєвих вад, характерних, зрештою, і для всієї поліції імперії взагалі. Основними з них були: відсутність швидкої координації дій міської та повітової поліцій; недостатність коштів як на вдосконалення, так і на збільшення штатів; громіздка система діловодства та поганий контроль за підлеглими; відсутність спеціальної підготовки більшості поліційних чиновників і жахливе різноманіття їхніх функціональних обов'язків, яке зводило нанівець навіть енергійні зусилля до повного їх виконання.

Розвиток апарату загальної поліції в українських губерніях у другій половині XIX - на початку XX ст. характеризувався створенням нових ланок полі цій його механізму. Зокрема, царським урядом було вжито заходів щодо зміцнення поліційного апарату в містах, удосконалення його структури, які мали відповідати новим умовам міського життя. Зі збільшенням чисельності жителів міст виникла нагальна потреба у створенні спеціалізованих органів поліційного нагляду за населенням. Так, в Одесі (1871 р.) і в Харкові (1888 р.) при міських поліційних управліннях було засновано адресні столи для надання урядовим установам і приватним особам необхідних довідок про осіб, які мешкали в місті. Також система поліційних установ в Україні поповнилася спеціалізованими органами кримінального розшуку - розшукавшій відділеннями, що зумовлювалося значною інтенсифікацією темпів зростання злочинності. У порядку експерименту почала функціонувати розшукові поліція в Києві (1873 р.).

З метою посилення поліції та ширшого охоплення всіх соціальних прошарків населення уряд удався до створення спеціальних ї видів. Зокрема, активізація робітничого руху змусила царський уряд піти на створення спеціальної фабрично-заводської пащі що значно посилило поліційний апарат у промислово розвиненій губерніях України. З метою посилення поліції у сільській місцевості в умовах зростаючого селянського руху запроваджувалась повітова поліційна варта (1903 р.). Певні особливості мала організація поліційного нагляду в приморських торгових портах, де буж" створено портову поліцію. Правове становище цієї поліції визначалось як "Положенням про адміністративне завідування "Портовою поліцією в приморських торгових портах" (1894 р.), такі! законами про обов'язки загальної поліції. Безпосереднім начальником портової поліції був капітан порту. Було видано "Положення про портову поліцію у військових портах імперії" (1894 р.)

Поліція у своїй, діяльності була зорієнтована на декілька напрямків, зокрема на боротьбу з кримінальною злочинністю. Вона слідок відсутності в Російській імперії протягом тривалого часу одної системи кримінального розшуку, недостатнього фінансувань розшукової служби, постійного залучення особового складу загальної поліції до боротьби з революційним рухом діяльність поліційних установ щодо запобігання злочинам та їх припинення значного ефекту не мала. Важливим завданням загальної поліції був також нагляд за додержанням паспортного режиму, який не тільки мав фіскальне значення, а й забезпечував жорсткий контроль за переміщенням населення.

Від кінця XIX ст. поліційні органи спрямовувалися насамперед на боротьбу з робітничим рухом. Загальна поліція постійно брала участь у придушенні будь-яких виступів робітництва (навіть тих, що мали економічний характер). Однак систематичне використання царизмом поліційної сили в боротьбі з робітничим рухом давало хіба що тимчасовий ефект.

У другій половині XIX - на початку XX ст. об'єктом постійної уваги поліції на місцях був селянський рух, зростання якого зумовлювалося невирішеністю аграрного питання. Місцева поліція здійснювала функцію контролю за проституцією, зростання якої відбувалось у другій половині XIX ст. великими темпами. На початку XX ст. тільки в деяких містах України було створено спеціалізовані органи нагляду за проституцією - лікарсько-поліційні комітети. Урешті українських міст цей нагляд здійснювався чинами загальної поліції. Діяльність поліційних органів у цьому напрямі була малоефективною, оскільки швидка мінливість складу жінок, зайнятих проституцією, зумовлювали складність здійснення на практиці поліційного контролю над ними.

Особливе місце в поліційному апараті Російської імперії посідали органи політичної поліції. В окрему систему вони вирізнилися ще від часу Петра І. У першій половині XIX ст. функції політичної поліції виконувало (1825 р.) III відділення Власної імператорської канцелярії, а процес формування місцевих органів політичної поліції розпочався з утворенням (1827 р.) корпусу жандармів. У пореформений період було прийнято (1867 р.) Положення про корпус жандармів, після чого було створено губернські жандармські управління і жандармські поліційні управління залізниць.

Особливості соціально-економічного та політичного становища українських земель у складі Російської імперії (наявність великих промислових і торгових центрів, значна кількість навчальних закладів, розмах революційного та національно-визвольного руху) зумовлювали підвищену увагу з боку царського уряду до поліційних органів в Україні, тому тут було сконцентровано значні поліційні сили. Зокрема, в Україні територіальні органи корпусу жандармів були представлені дев'ятьма губернськими жандармськими управліннями, жандармським управлінцям м. Одеси та п'ятьма жандармськими поліційними управліннями залізниць.

До функцій жандармерії належали політичний розшук, здійснення негласного поліційного нагляду, проведення слідства у справах про державні злочини, складання аналітичних звітів про політичний стан в імперії, стеження за політичною еміграцією, контррозвідувальна діяльність (до 1911 р.).

Жандармам надавались особливі процесуальні права: щоб досягти зізнання вини звинуваченим, жандарми мали право застосовувати як методи провокацію чи психологічний вплив (1871 р); будь-коли здійснювати арешти та обшуки на заводах і фабриках (1876). А згадане вище Положення про заходи щодо збереження державного порядку і громадського спокою (1881 р.) надавало жандармам право заарештовувати всіх осіб, які запідозрювались вчиненні державних злочинів, здійснювати обшуки будь-коли і в будь-яких приміщеннях. Цей акт передбачав можливість оголошенні в тій чи іншій місцевості або по всій країні становища посиленої чи надзвичайної охорони з наданням міністрові внутрішніх справ вищої розпорядчої влади, розширенням влади місцевої адміністрації Положення встановлювало право Особливої наради при міністрі внутрішніх справ в адміністративному порядку висилати на строк до п'яти років будь-яку особу в найвіддаленіші закутки імперії.

Централізація всього поліційного апарату завершилася разом з утворенням у складі Міністерства внутрішніх справ Департаменту поліції (серпень 1880 р.), якому підпорядковувалася загальна и політична поліція. Керівництво Департаментом поліції покладалось на товариша (заступника) міністра внутрішніх справ, начальником корпусу жандармів ставав сам міністр.

Поліційна держава як особлива форма організації публічної політичної влади в Росії.

Питома вага силових засобів здійсненні державної політики Російської імперії та виняткове місце поліцаїв системі її державних органів створили в імперській Росії політико-правовий режим поліційної держави як особливої форми організації публічної політичної влади.

Поліційна держава виникла в епоху освіченого абсолютизму, який обґрунтовувався теоріями природного права та суспільного договору. Згідно з цими теоріями, монархові надавалася влада на його підданими з метою забезпечення загального блага. Завданні адміністрації у поліційний державі полягало в тім, щоби створити дійовий громадський порядок (поліцію). Центром влади в такій системі була абсолютна монархія, яка керувала раціонально організованою ієрархією органів управління. Компетенція цих органів залишалася невизначеною, оскільки чиновники, які здійснювали волю монарха, були вільними від будь-яких обмежень, як і сам монарх.

Застосування теоретичної конструкції поліційної держави 0 аналізу політико-правового режиму Російської імперії дозволяє дослідникам (Ю. Холод) дійти висновку, що царська Росія в XIX - на початку XX ст. була варіантом європейської поліційної держави. Це виявилося в тому, що: 1) політику було оголошено виключно сферою уряду, втручання в неї приватних осіб уважалося злочином; 2) нагляд за додержанням цього принципу покладався на органи політичної та загальної поліції, яким було надано широкі репресивні повноваження; 3) законодавство царської Росії розглядало поліційні установи як усеохопну форму місцевого державного управління. Унаслідок цього поліція повинна була виконувати як приписи губернського начальства, так і різні вимоги інших відомств. За таких умов поняття про поліційні обов'язки у власному розумінні та про поліцію було в законодавстві досить невизначеним; 4) окремий корпус жандармів і Департамент поліції не підлягали контролю з боку суспільства; 5) великим був обсяг каральної влади вищих представників уряду на місцях - генерал-губернаторів і губернаторів; 6) незалежність судових органів від адміністрації (від другої половини XIX ст.) значною мірою була формальною.

Про величезну роль поліції у механізмі поліційної держави, якою була Російська імперія, свідчить регламентація превентивно-примусових (поліційних) заходів за російським законодавством другої половини XIX ст. До превентивно-примусових повноважень адміністративно-полі цій них органів законодавство царської Росії відносило: а) поліційний нагляд; б) поліційний арешт; в) адміністративне висилання та заслання.

За загальним правилом, у західноєвропейських країнах поліційний нагляд установлювався не поліційною, а судовою владою. Він був додатковим до кримінального покарання превентивним заходом. Цілком інший характер мав поліційний нагляд у Росії, за законодавством якої існувало чотири види поліційного нагляду: 1) поліційний нагляд, який призначався як додаткове покарання за рішенням суду; 2) поліційний нагляд як захід припинення способів ухилення від слідства та суду; 3) негласний поліційний нагляд; 4) гласний поліційний нагляд. Якщо перший і другий види поліційного нагляду не надавали жодних повноважень органам поліції, а тому характеру примусового заходу за законом не мали, а у формі негласного нагляду здійснювалася нормальна функція поліційного спостереження, то гласний поліційний нагляд "як захід попередження злочинів проти чинного державного порядку" (10. Холод) мав за своїми наслідками репресивний характер, оскільки його встановлення призводило до значних обмежень у правах.

До превентивно-примусових заходів, що їх застосовувала російська поліція, належав також і поліційний арешт. За законодавством царської Росії існували три його форми. До першої належав поліційний арешт як захід припинення способів ухилення від слідства та суду. Особливість законодавства Російської імперії полягала в тім, що, на відміну від законодавства країн Західної Європи, в ньому зовсім не визначався максимальний термін поліційного арешту (Ю. Холод). Другою формою був поліційний арешт як запобіжний захід, спрямований на забезпечення громадського порядку. Закон і тут не визначав ні форм, якими повинен бути обставлений поліційний арешт, ні навіть його строку. До третьої форми арешту належав поліційний арешт як захід охорони державного порядку і громадського спокою. Він здійснювався згідно з Положенням про заходи до охорони державного порядку і громадського спокою (1881 p.). Така форма поліційного арешту була найбільш послідовним виявом адміністративного свавілля, оскільки особу могли позбавити волі на тривалий час без жодних доказів її вини, у кращому випадку на підставі агентурних даних, які не піддягали перевірці.

Одним із повноважень адміністративно-поліційних органів Російської імперії було право адміністративного вислання та заслання. На відміну від західноєвропейських держав, у російському законодавстві цей превентивно-примусовий захід серед низки інших заходів поліційного примусу посідав особливе місце. Його застосування полягало в тім, що особа, яка не скоїла діяння, передбаченого кримінальним законом, але за якимись мотивами з метою забезпечення громадського порядку визнавалася адміністративно-поліційною владою небезпечною, з профілактичних міркувань виси далася з місця проживання.

Отже, аналіз превентивно-примусових заходів адміністративної влади за російським законодавством другої половини ХІІХ ст. свідчить про те, що поліція в царській Росії відігравала величезну роль, а необмежені повноваження поліційних органів за умов залежності суду від адміністрації створювали підґрунтя для систематичних зловживань із боку поліції.