Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Організація місцевих органів державного управління й самоврядування у Північній Буковині

Румунська урядова політика в галузі адміністративного устрою на українських етнічних землях полягала у намаганні уніфікувати як адміністративний поділ краю, так і систему управління ним. Із цією метою в інтересах політичних та фінансових правлячих кіл

Румунії упродовж 22-річного перебування Північної Буковини у складі міжвоєнної Румуни (1918-1940 рр.) було здійснено чотири адміністративні реорганізації краю.

Перша за порядком організація органів місцевого державного управління Буковини, що була встановлена після вступу румунських військ у м. Чернівці (11 листопада 1918 р.), ще мала виразні ознаки адміністративно-територіальної автономії. Тоді за рішенням місцевої Румунської національної ради, в руках якої зосереджувалася вся повнота влади в краї, для управління Буковиною створювався крайовий уряд - Секретаріат (12 листопада 1918 р.). Правовою основою його діяльності став прийнятий (12 листопада 1918 р.) ним (самим урядом) спеціальний Закон. На загальнодержавному рівні основні положення цього Закону було визначено у королівському декреті "Про організацію Буковини" (19 грудня 1918 р.), підписаному другого дня після оприлюднення Декрету про об'єднання Буковини з Румунією.

Структурно крайовий уряд складався з 14 державних секретарів Загальне керівництво краєм здійснювали два міністри-делегати. один з яких представляв Буковину в бухарестському уряді. У своїй діяльності крайовий уряд керувався ще австрійськими законами, маючи повноваження у багатьох питаннях управління краєм: адміністративних, судових, поліційних, фінансових, культурно-освітніх тощо. Поза компетенцією місцевого буковинського Секретаріат) (уряду) були зовнішні зносини, оборона, державна безпека, монетарна політика, якими відала центральна влада у Бухаресті. Постановою крайового уряду було також встановлено систему добору кадрів, за якою призначення державних службовців секретаріатів, пошти та залізниці здійснювалося згідно з поданням міністра-де-легата. У квітні 1920 р. посаду міністра-делегата, що перебував на Буковині, замінено посадою голови регіональної комісії з уніфікації а замість посад державних секретарів введено посади генеральних директорів. На кінець 1922 р. уніфікацію завершили, і контроль за діяльністю крайових органів влади перейшов до центру, що означало остаточну ліквідацію уявної автономії краю.

В умовах "Великої Румунії", що виникла внаслідок приєднання ряду територій, постала потреба розробки нової адміністративної системи. Цей процес здійснювався на підставі Конституції Румунії (29 березня 1923 р.) та Закону про адміністративну уніфікацію (14 червня 1924 р.), який вступив у дію з 1 січня 1926 р.

Закон передбачав поділ Румунії на повіти та громади. Громади (комуни) поділялися на сільські та міські. Перші складалися з одного села або декількох сіл. Міські громади могли бути центрам": повітів чи звичайними містами. Якщо ж вони мали економічне чи культурне значення, наприклад Чернівці, то проголошувалися муніципіями. З метою здійснення контролю за виконанням законів, кращого спрямування адміністративної роботи повіти поділялися на округи - волості, тоді як міста ділилися на сектори.

Згідно зі статтею 7, всі мешканці країни були зобов'язані належати до громад і вирішувати всі проблеми, пов'язані з їх існуванням. Громада, в свою чергу, мала владу над громадянами і територією, що їй належала. Лише чужинці не мали права перебувати в громаді без погодження цього на основі спеціального Закону. У статті 10 визначалося, що громадою та повітом управляють ради, складені з вибраних радних, включених по праву та кооптованих, зокрема представниці жінок. Громадські та повітові ради обов'язково виконували розпорядження та дотримувалися постанов центральних органів влади. Головою адміністрації громади був примар, а повітової - префект. Обидва вони були зобов'язані виконувати постанови та рішення, прийняті відповідними радами. Різні рівні влади зумовлювали й різні вимоги до представників влади. Так, префект виконував свої повноваження особисто або ж через субпрефектів, преторів, поліцаїв та нотарів, підпорядковуючись безпосередньо Міністерству внутрішніх справ.

Відповідно до нового адміністративного закону, всю територію Буковини було поділено на п'ять повітів: Чернівецький, Сторожинецький, Радівецький, Сучавський та Кимполунзький. На думку дослідників (І. Піддубний), ці адміністративно-територіальні одиниці були створені таким чином, щоб включити до складу північних повітів Буковини якомога більше сіл з румунським населенням і тим самим дещо зменшити показники чисельної переваги українського населення в краї. Для досягнення асиміляційної стосовно українців мети, волостям при проведенні адміністративної реформи 1926 р. давали назви, що відображали стару молдавську номенклатуру, і в такий спосіб румунська влада мала намір переконати світ у законності "історичних прав" Румунії на Буковину.

На підставі Закону про адміністративну уніфікацію (14 червня 1924 р.) восени 1925 р. провели вибори до місцевих органів самоврядування - громадських (комунальних) рад, до складу яких обирали громадських радних. Зміст діяльності громадських радних визначався їх партійною належністю чи орієнтацією. Тобто, діяльність радних могла мати свої особливості і використовувалася радними для захисту прав тієї національності, яку вони представляли, навіть якщо вона спрямована на шкоду представникам інших національностей. Натомість, кількісна перевага у громадських радах усіх рівнів на Буковині завжди була за румунами, що викликало неодноразові протести з боку українських політичних діячів. Що стосується повноважень органів місцевого самоврядування, то насправді вони мали незначні повноваження і лише в господарському управлінні. Уряд за рекомендацією префектів міг розпускати місцеві виборні органи і скасовувати їхні рішення.

Чергові зміни в адміністративному устрої міжвоєнної Румунії були спричинені приходом до влади в листопаді 1928 р. уряду Націонал-царапінської партії. Уряд зберіг поділ на повіти, волості та громади, проте найбільшою адміністративно-територіальною одиницею за повою адміністративною реформою ставали міністерські директорати. (І. Піддубний вважає, що це була одна із спроб ліквідувати історичні провінції! замінивши їх адміністративними одиницями). Зокрема, Буковина увійшла до II міністерського директорату, яким управляв губернатор. Реформою було закладено і певні елементи, що свідчили про короткий період демократизації Румунії. Наприклад, голову громади мали право обирати самі члени громади, а не громадська рада. Громадським виборним органам надано ширші права, а населені пункти з 10-12 тис. осіб утворювали місцеві автономні органи на чолі з виборним претором та "перманентною делегацією", тоді як префект мав викопувати роль наглядача за їхньою діяльністю без втручання у справи громади.

Нова адміністративна реформа відбулася після прийняття Конституції (24 лютого 1938 р.) та перетворення Румунії на тоталітарні державу. Правовою основою її проведення став новий адміністративний Закон (жовтень 1938 р.), робота над яким провалилася більш як нівроку. Загалом, запроваджений цим Законом адміністративно-територіальний поділ залишався дійсним для Буковини .то червня 1940 р.

Першим проектом цього Закону (квітень 1938 р.) передбачаюся всю країну розділити на сім округів за чисельністю армійських корпусів. Центром округу мало стати місце розташування штаб} корпусу, префектами повітів могли бути цивільні чиновники, хоча й існувала думка про призначення корпусних командирів представниками влади. (Вже в лютому 1938 р. префектами повітів на Буковині призначали командирів військових частин).

Ще одним положенням законопроекту була ліквідація старт кордонів і, відповідно, ненависного Бухаресту "дотеперішнього регіоналізму". Очолювати провінцію мав губернатор "з далекосяжними повновластями", якому мала допомагати окрема обласна рада з частково набраних та частково призначених членів. Повітових префектів та голів громад планували призначати згори, як і частин) членів милостиво залишених громадських рад. Планувалося, що всі Буковина ще з сімома повітами мала входити до Ясської округи Префекти мали право призначати примарів та їхніх заступників сільських громадах, тоді як примарів міст міг призначати сам губернатор. Примарі муніципальних та резиденційних рал повинні були бути старші 30 років і мати вищу освіту, по інших містах середню, а в селах - початкову. Префектами повітів можна було призначати лише осіб, що раніше займали посади підпрефектів чи преторів. Губернатором могла стати особа віком від 45 років з вищою освітою. Він перебував на становищі державного підсекретаря. Від громадських повітових рад мали обиратися по два де леї аги до провінційної ради, які мешкали в громаді не менше одною року і мали 30 років.

Проте подальша робота над законопроектом привела до псиних змін і прийняття рішення про поділ країни на 10 областей. Відбувалися зміни самого адміністративного закону, як і законодавства щодо ряду міністерств. Знижено було й віковий ценз губернатора до 35 років, а до преторів поставлено вимогу мати ліценціат вищої школи. Ранги потаря, претора, префекта мали по два класи.

В остаточній редакції проекту закону змінено назви ряду областей. Так, до складу Сучавської області з центром в Чернівцях входили всі п'ять буковинських повітів, а також Хотинський та Дороховехівський повіти. Очолював область королівський резидент (призначайся на шість років), якому в управлінні краєм допомагала рада. До її складу входили члени, обрані громадськими радами та обласними палатами. Примарів, згідно із законом, обирали з членів громади, причому існувала можливість залишення їх на цій посаді без переобрання. Громадські ради складалися з членів обраних та призначених "по праву". Префектом повіту могла бути особа, що прослужила не менше 6 років на посаді претора та мала вищу освіту (ліценціат).

Згідно із законом, у кожній області повинні були існувати відділи: адміністративний, фінансовий, технічний, хліборобський, зоотехнічний і ветеринарний, соціальної та гігієнічної допомоги, шкільний та мобілізаційний. Окремі службові відділи префектур повинні були переходити до обласної управи у повному складі, що, безумовно, скорочувало витрати. До обласної ради входили представники від палат (хліборобської, промислової, торговельної, праці), а також члени "поправу" (останніх було не менше восьми), до яких належали ректор вищого навчального закладу чи найстарший за віком директор середнього навчального закладу, найвищі за чином інженер, лікар, ветеринарний лікар, інженер-агроном, інженер лісництва, президент товариства соціальної допомоги, представник культурного захисту. Всі вони складали присягу на вірність королю. Звичайні засідання ради мани відбуватися двічі на рік: 1 лютого та 1 листопада, а надзвичайні - відповідно до потреб. Всі засідання мали бути відкриті, а інформація про них подавалася через оголошення та "Офіційний вісник".

Отже, урядова політика в галузі адміністративного устрою Буковини в 1920-1930-ті роки полягала у намаганні уніфікувати як адміністративний поділ краю, так і систему управління ним, що було в політичних та фінансових інтересах правлячих кіл Румунії. Деякий час громадські та повітові органи користувалися декларованими свободами, однак вибори до них часто набирали характеру політичних змагань. У цей період зроблено кілька спроб ліквідувати історичні провінції у складі Румуни, що вдалося лише після проголошення тоталітарного режиму. Уніфікація адміністративної системи королівства не лише створила видимість єдиної держави, алей мала своїм завданням завершити процес "інтеграції" українських етнічних земель, зокрема північної частини Буковини, в Румунію.