Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Створення позаконституційного механізму державного управління радянізованою Україною

Структури радянської державності в Україні формувалися з "голови", тобто через Раднарком УСРР і персонально тотожний з ним ЦК КП(б)У. Дослідники (С. Кульчицький) наголошують, що основа більшовицької державності - ради існували здебільшого в губернських центрах. На початковій стадії більшовицької інтервенції в Україні створювались різні надзвичайні форми радянської влади: революційні штаби, революційні "трійки", "шістки", "сімки" та "дев'ятки". У переважній більшості міст і на селі, як, зрештою, і в губернських та повітових центрах, радянська влада утверджувалась у формі поза конституційних т. зв. тимчасових надзвичайних органів, найчастіше - ревкомів.

Революційні комітети (ревкоми) офіційно проголошувались органами диктатури пролетаріату. Насправді вони здійснювали диктатуру позбавленої питомих національних коренів в українському суспільстві більшовицької партії.

Перші ревкоми на контрольованій більшовиками території України, що називалися військово-революційними комітетами, масово виникали наприкінці 1917 - початку 1918 pp. Вимушений відхід більшовиків з України після укладеного Брестського мирного договору припинив діяльність ревкомів на території республіки. Проте вони не відмовилися від спроб поширити свою владу на Україну.

Влітку 1918 р. далеко за межами України розпочався новий етапу створенні радянської української державності. У Москві на спеціально організованому З'їзді Рад України було сформовано КП(б)У (липень 1918 р.) як "складову та невід'ємну частину" РКП(б). Цей з'їзд розпустив формально незалежний від нього вищий орган державної влади - Народний Секретаріат. Натомість було створено цілком партійну інституцію - Всеукраїнський Центральний Військово-Революційний Комітет (ВЦВРК), на який покладалося завдання створення на території України нелегальних ревкомів, повстанських і партизанських загонів, ведення агітаційно-пропагандистської роботи.

У серпні 1918 р. ВЦВРК видав наказ про початок загального збройного повстання в Україні. Для цього ним було навіть сформовано дві "українські" радянські повстанські дивізії. І лише за умов анти-гетьманського повстання, яке спалахнуло в листопаді 1918 р. під проводом Директорії, було вирішено терміново створити замість партійної структури - Всеукраїнського Центрального Військово-революційного Комітету - державну, за зразком більшовицької Росії,- т. зв. Тимчасовий робітничо-селянський уряд України.

Можна погодитися з тими дослідниками (Д. Яневський), які вважають створення ВЦВРК чи не єдиним у світовій практиці прикладом того, як партійний орган формально став "правонаступником" органу державного - Народного Секретаріату (уряду). Це опосередковано підтверджує тезу (Д. Волкогонов) про те, що В. Ленін не розділяв партійні і державні справи. Для нього державні інтереси завжди підпорядковувалися партійним. Обґрунтованою видається думка (В. Верстюк) про те, що створення ревкомів як надзвичайних органів влади, які наділялися широкими повноваженнями, ставило їх поза контролем широких народних мас. Відповідно, така організація влади дозволяла центру ефективніше контролювати ситуацію і провадити свою політику.

Нова хвиля творення ревкомів припадає на період другого повернення більшовиків в Україну. Згідно з декретом Тимчасового робітничо-селянського уряду України "Про організацію влади на місцях" (28 листопада 1918 р.) передбачалося формування системи військово-революційних комітетів у губерніях, повітах, волостях, селищах, селах і навіть на залізницях і телеграфних пунктах. Вони утворювалися місцевими комітетами КП(б)У з числа більшовиків з метою "придушення контрреволюції та встановлення революційного порядку". Фактично організація мережі ревкомів означала створення не республіки Рад, а "республіки ревкомів" (А. Стахів). На підтвердження цієї тези - утворення (11 грудня 1919 р.) більшовиками поза межами України Всеукраїнського революційного комітету (Всеукрревкому) - як координаційного органу діяльності ревкомів - у складі п'яти осіб (з них троє - більшовики) на чолі з Г. Петровським.

Створення Всеукрревкому, що оголошувався вищим органом виконавчої та законодавчої влади більшовицької України ("Тимчасове положення про організацію Радянської влади на Україні" від 22 грудня 1919 р.), стало чи не найбільш показовим прикладом відвертого нехтування конституційними приписами організації влади. Конституція УСРР 1919 р. визначала органом виконавчої влади Раднарком, що створювався Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом, у свою чергу обраним Всеукраїнським з'їздом Рад. Крім того, вчені (О. Мироненко, Д. Яневський) обґрунтовано звернули увагу на те, що створення Всеукрревкому, тобто органу партійного, а не державного, було нічим іншим, як "актом неприкритого свавілля чужої політичної партії".

Основні напрями діяльності Всеукрревкому були сформульовані у кількох його документах - декларації "Про воєнну політику на Україні" та маніфесті "До робітників і селян України" (обидва видано 11 грудня 1919 р.). Вважаємо, що найбільш показовим с останній документ, оскільки чітко виокремлює основне завдання, що стояло перед тогочасною більшовицькою владою в Україні. Попри свою назву, документ побудований як заклик до українського селянина поділитися своїм хлібом з Червоною армією, "забезпечити продовольством робітників Донецького басейну і робітників міст". Укладачі документа висловлювали упевненість у тому, що українські селяни усвідомлюють свої інтереси, і самі будуть віддавати "потрібну кількість хліба за твердими цінами" для потреб "російсько-української" Червоної армії. Здійснювати означену політику Всеукрревком мав намір, опираючись на місцеві ревкоми.

Показовою в діяльності Всеукрревкому була також його постанова "Про поширення на Україну декретів РРФСР" (27 січня 1920 р.). Згідно з нею, посилаючись на декрет ВЦВК про "воєнно-політичний союз" (1 червня 1919 р.), Всеукрревком поширив на територію України чинність усіх декретів РРФСР, що стосувалися галузей, керівництво якими зосереджувалося в об'єднаних наркоматах. Пам'ятаючи про хибну політику на селі в попередній період, яка спричинила численні селянські повстання, Всеукрревком урочисто проголосив, що земельна політика здійснюватиметься з особливою увагою до інтересів трудящих селян, а продовольчі надлишки вилучатимуться у них в обмежених розмірах.

Під керівництвом Всеукрревкому за погодженням з губернськими комітетами КП(б)У і командуванням Червоної армії формувалися губернські ревкоми (губревкоми) за керівної ролі комуністів. На таких самих засадах губернськими ревкомами призначалися повітові ревкоми, а тими - волосні та сільські. Проте на практиці, як зазначають дослідники (В. Окіпнюк), порядок утворення ревкомів був різним і не завжди збігався з вимогами Всеукрревкому.

Структурно ревкоми (крім сільських) складалися з відділів (при Всеукрревкомі створювалися ще й колегії): управління, земельного, продовольчого, охорони здоров'я, соціального забезпечення, військового, народної освіти, юридичного, фінансового, праці, статистичного, раднаргоспу, агітаційно-видавничого. Основними формами роботи ревкомів були колегіальні засідання членів комітету, з'їзди представників і завідувачів відділів підзвітних ревкомів тощо. Практикувалися спільні засідання ревкомів і місцевих комітетів КП(б)У.

Порядок формування та функції усіх ревкомів в УСРР закріплювали затверджені Всеукрревкомом акти - "Тимчасове положення про організацію радянської влади на Україні" та "Інструкція про завдання ревкомів у будівництві радянської влади на місцях" (22 листопада 1919 р.). Зокрема, офіційно ревкомам слід було здійснювати т. зв. "радянське будівництво". По суті це означало: відбір потрібних кандидатів у депутати рад; проведення виборів до рад; створення їх виконавчих комітетів; ліквідація старого апарату влади. Ревкоми мали право видавати накази загально-нормативного характеру (щодо регулювання питань мобілізації призовників до Червоної армії, боротьби з бандитизмом, дезертирством, спекуляцією, охорони телеграфу, залізниць тощо) і стосовно своєї внутрішньої діяльності (зміна штатів ревкомів, утворення чи ліквідація відділів та ін.).

Останнє засідання Всеукрревкому відбулося 19 лютого 1920 р. Того ж дня Президія ВУЦВК ухвалила постанову про поновлення діяльності Раднаркому України. Втім, регіональні (місцеві) ревкоми і далі існували - до кінця 1920 р., до часу утворення постійних органів влади - рад. Як виняток, діяльність ревкомів тривала в окремих, найбільш українських (за національним складом населення) губерніях УСРР (Чернігівській, Київській і Подільській) до початку 1922 р.

Головними органами радянської влади на селі, зокрема, в період "воєнного комунізму" були створені на підставі Тимчасового положення про організацію робітничо-селянської влади на місцях (29 листопада 1918 р.) комітети бідноти (комбіди). їх формуванням займалися місцеві організації КП(б)У, а складалися такі владні органи з прокомуністично налаштованих селян та "сільського пролетаріату". Організація та діяльність комбідів регламентувалися постановою РНК УСРР "Про утворення волосних та сільських комбідів" (17 січня 1919 р.) та Положенням ВУЦВК про сільські комбіди (12 травня 1919 р.). Сільські комбіди обиралися у складі трьох членів на загальних сільських зборах, а волосні - у складі п'яти-семи членів - на волосних з'їздах представників сіл. Право обирати і бути обраним до комбідів надавалося усім селянам, за винятком тих, що мали надлишки продуктів, торгові підприємства і користувалися найманою працею.

У Росії таким комбідам підпорядковувалися сільські ради, а в Україні більшовики часто відмовлялись проводити навіть формальні вибори у сільради і покладались більше на призначувані зверху комбіди. У тих селах, де існували сільради, комуністів із комбідів наділили правом оскарження рішення сільської ради у вищестоящих органах. Так, вони могли виключати "невигідних" членів виконкомів зі складу сільських рад або взагалі розпустити сільську раду й оголосити нові вибори. До обов'язків комбідів входила також реквізиція продуктів харчування у місцевого населення.

З третім приходом російських більшовиків в Україну їх методи управління на селі не змінилися: тут, як і раніше, головну роль відігравали комбіди, але тепер під новою назвою - комнезамів (комітетів незаможних селян). В основу організації комнезамів було покладено більшовицькі настанови про створення опорних пунктів диктатури пролетаріату. Керівництво організацією та діяльністю комнезамів здійснювали місцеві органи НКВС УСРР та виконкоми губернських та повітових рад. Порівняно зі своїми попередниками - комбідами - комнезами мали ширшу соціальну базу. Згідно із Законом ВУЦВК та РНК УСРР "Про комітети незаможних селян" (1920 р.) та спеціальною інструкцією НКВС УСРР правом вступу до сільських і волосних комнезамів користувалися селяни: котрі мали до трьох десятин землі, яку одержали з державних продовольчих фондів; селяни, які були звільнені від хлібної розкладки; селяни, що не мали запасів харчів і зерна для засіву; селяни-наймити. а також ті, що власноруч обробляли землю.

На комнезами покладалися функції допомоги органам влади} здійсненні заходів радянської держави і боротьби проти бандитизм) (повстанських формувань) і контрреволюційних змов. Фактично, комнезами продовжували боротьбу проти заможної частини селянства - переважно, шляхом відібрання у заможних односельців частини землі, сільськогосподарського інвентарю й наділення ними бідняків. До їх компетенції належали: облік куркулів, реквізиція} них надлишків землі та реманенту, їх перерозподіл на користь безземельних селян, стягнення продрозкладки, контроль над усією діяльністю сільських рад, волосних виконкомів та їх відділів. У той час комнезами фактично виступали організаціями влади на селі багатьох випадках заміняли собою сільради. Декрети ВУЦВК і Раз наркому УСРР 1921-1922 рр. законодавчо закріпили цей статус комнезамів, визначаючи їх як "організації державного значення" наділяючи їх низкою суто адміністративних функцій.

Отже, захопивши владу в Україні, більшовики розпочали формувати позаконституційний державний механізм у формі наділених широкими повноваженнями тимчасових надзвичайних органів ревкомів (за деякими даними, на кінець 1920 р. вони переважали за кількістю "представницькі" органи радянської влади - ради і їх виконкоми), а також комбідів та комнезамів. Вони створюваній та функціонували на основі проголошених принципів революційно доцільності, соціалістичної законності, контролювалися осередками комуністичної партії і були покликані вирішити на той час голови) для російських більшовиків проблему - сформувати життєздатні органи центральної та місцевої влади, а отже, утримати в Україні "к місцеву" в етнокультурному сенсі й чужу та жорстоку для більшості населення - селян та інших верств, тобто антиукраїнську радянську (більшовицьку) державність.