Історія держави і права України - Терлюк І.Я. - Правові основи реорганізації органів захисту "завоювань революції" - органів внутрішніх справ, міліції і державної безпеки

Суспільно-політичні перетворення як: то проголошення курсу на нову економічну політику, а в її контексті - необхідність спрощення державного апарату, рішення про утворення СРСР та прийняття Конституції Союзу PCP, вимагали реорганізації правоохоронних (за тодішньою відвертою термінологією - каральних) органів УСРР - органів внутрішніх справ, міліції, державної безпеки та підпорядкованих їм спеціальних військових формувань.

Завдання Народного комісаріату внутрішніх справ (НКВС) та його організаційна структура були визначені у затвердженому спільною постановою ВУЦВК та РНК УРСР новому Положенні про НКВС (20 вересня 1924 p.). За Положенням, на НКВС покладалися такі завдання: керівництво місцевими органами НКВС та нагляд за їх організацією, забезпечення "революційного порядку" та громадської безпеки. НКВС мав також наглядати за виконкомами, комунальним господарством, здійснювати контроль за записами актів громадянського стану тощо.

Органи міліції УСРР входили до складу НКВС. Окрім відділу міліції та карного розшуку, в структурі НКВС важливе місце належало відділам (управлінням): адміністративному, виправно-трудових робіт, інспекції у справах комунального господарства та управлінню справами. При Наркоматі внутрішніх справ діяли також три постійних міжвідомчих органи: особлива комісія з адміністративного виселення (створена в 1922 р. при НКВС під головуванням наркома внутрішніх справ та затверджених ВУЦВК представників НКВС та НКЮ; мала право в позасудовому порядку висилати на термін до трьох років осіб, що визнавались соціально-небезпечними), центральна міжвідомча комісія у справах про спілки та союзи, рада у справах комунального господарства.

Правовою основою діяльності міліції стало затверджене спільною постановою ВУЦВК та уряду УСРР "Положення про робітничо-селянську міліцію" (10 листопада 1926 р.). За цим правовим актом на міліцію покладалась охорона революційного порядку та громадської безпеки в республіці. Керівництво органами міліції та розшуку на території України здійснювало Управління міліції та розшуку, до складу якого в 1926 р. входили відділи міліції та розшуку з підвідділами: служби міліції; обліку та комплектування; промислової міліції; служби розшуку та науково-технічного кабінету з центральним реєстраційним бюро.

В організації місцевих органів радянської міліції в Україні встановилася система "подвійного" її підпорядкування, тобто НКВС - по вертикалі та виконавчим комітетам Рад - по горизонталі. Закріпився принцип будівництва апаратів міліції відповідно до адміністративно-територіального поділу республіки - місцевими органами радянської міліції в Україні були губернські (окружні), районні та міські відділи міліції. Вони існували при губернських (згодом - окружних) та районних адміністративних відділах виконавчих комітетів Рад, діяли на основі постанови ВУЦВК "Про адміністративні відділи губернських і окружних виконавчих комітетів" (20 вересня 1924 р.). їх організація у дещо спрощеному виді повторювала структуру Управління. Вже наступного року в умовах завершення адміністративно-територіальної реформи новою постановою ВУЦВК і РНК УРСР "Про адміністративні відділи окружних виконавчих комітетів" (24 червня 1925 р.) було ліквідовано губернські апарати міліції і розширені окружні управління. Це спрощення організації призвело до більш раціонального використання "вивільнених" губернських ресурсів (О. Олійник). Відтоді в усіх окружних апаратах міліції створювалися єдині штати - адміністративні відділи окружних виконкомів з широкими колом повноважень у сферах, що складають головний зміст функціонування підрозділів міліції - боротьба із загально-кримінальною злочинністю та адміністративна діяльність.

Забезпеченню ефективної боротьби із злочинністю була підпорядкована як структура міліції, так і карного розшуку. Так, з 1928 р., коли НКВС реорганізував апарати міськрозшуку в Харкові, Києві, Одесі та Дніпропетровську в напрямі переходу до категорійної системи боротьби зі злочинністю, тобто розмежування функцій їх співробітників за категоріями злочинів, з якими вони вели боротьбу, в республіці почався процес спеціалізації служби карного розшуку. До того ж, дослідники (О. Олійник) обґрунтовано вважають, що наявність у структурі міліції науково-технічного кабінету з центральним реєстраційним бюро також засвідчує, що служби міліції і, насамперед, карний розшук, застосовували у боротьбі зі злочинністю наукові методи. Зокрема, саме з середини 1920-х років почали проводити дактилоскопічну реєстрацію злочинців.

Крім того, на початку 1923 р. при місцевих управліннях міліції були утворені відділи карного розшуку на чолі з інспекторами. Деяка автономія карного розшуку зберігалася лише в чотирьох великих містах республіки - Харкові, Києві, Одесі та Катеринославі. В цих містах залишилися окремі, паралельно існуючі управління карного розшуку, що також підпорядковувалися Управлінню міліції і карного розшуку НКВС УРСР.

У сфері адміністративної діяльності на органи міліції в структурі НКВС покладалися функції (за О. Олійником,- політичного змісту): контроль за виданням обов'язкових постанов губернських та повітових виконкомів, запис актів громадянського стану (запис народжень, смертей, одружень та розлучень), реєстрації та обліку іноземців і видача закордонних паспортів, облік злочинців та соціально небезпечних елементів, боротьба зі стихійними лихами, нагляд за церквою та правовою діяльністю нижчих районних і сільських органів влади, нагляд за діяльністю виправно-трудових установ тощо.

У межах здійснення адміністративних функцій органи міліції, відповідно до положення ВУЦВК від 30 серпня 1923 р., в межах своєї компетенції мали право видавати постанови щодо предметів управління та охорони громадського порядку, за порушення яких накладався штраф до 300 крб. золотом чи арешт до трьох місяців із застосуванням примусових робіт (О. Олійник). Крім того, спеціальною постановою уряду УСРР від 27 червня 1924 р. до сфери адміністративної діяльності органів міліції було віднесено нагляд за дотриманням правил торгівлі. У цих справах компетенція міліції зводилася до проведення дізнання та складання відповідних протоколів.

Як озброєний орган виконавчої влади, міліція мала сприяти діяльності ДПУ, судових органів, прокурорського нагляду, земельних органів, лісної адміністрації, ветеринарного персоналу, податкових інспекторів і фінансових агентів, санітарної інспекції, митних установ, військової влади.

Органи державної безпеки в радянізованій Україні уособлювало Державне політичне управління (ДПУ) УСРР, яке було створене замість ліквідованої ВУЧК (22 березня 1922р.). Спочатку ДПУ входило до структури НКВС УСРР, а після створення загальносоюзного Об'єднаного державного політичного управління (ОДНУ) СРСР (2 листопада 1923 р.) вийшло з підпорядкування республіканського наркомату.

Правовою основою діяльності ДПУ УСРР було затверджене ВУЦВК і РНК УСРР Положення про ДПУ УСРР (13 серпня 1924 p.). У цьому документі було закріплено, що ДПУ УСРР засновується при РНК УСРР. Його голова (він же - уповноважений ОДПУ СРСР) входить до складу уряду з дорадчим голосом. ДПУ УСРР мало виконувати всі завдання ВУЦВК і РНК УСРР, а у своїй оперативній діяльності керуватися директивами й розпорядженнями ОДПУ ССРР. Нагляд за справами, які порушувалися ДПУ УСРР, мав здійснювати прокурор УСРР через спеціально призначеного для цієї мети помічника в межах, обумовлених окремими законодавчими актами.

У Положенні чітко визначались засоби й способи здійснення завдань, які стояли перед ОДПУ-ДПУ: інформування, розшук, спостереження, арешт, виїмка, обшук, дізнання, попереднє слідство й реєстрація (О. Олійник). Відповідно до покладених на ДПУ УСРР завдань визначалась і його структура. При голові ДПУ діяла колегія для розгляду питань організаційного характеру. Центральний апарат поділявся на дві частини: Адміністративно-організаційну (з відділами - адміністративним, організаційним, фінансово-кошторисним) та Секретно-оперативну (з відділами - секретним, оперативним, контррозвідувальним, особливим, економічним, з боротьби з бандитизмом, інформаційно-агентурним, реєстраційно-статистичним) (В. Окіпнюк).

Органи ДПУ, на відміну від органів ЧК, не повинні були виконувати судових функцій, а мали виступали лише в ролі органів дізнання. Проте (за І. Усенком - у секретному) Положенні про ОДПУ СРСР (15 листопада 1923 p.), передбачалося право Колегії ОДПУ^ (пізніше її почали називати Судовою колегією ОДПУ) у певних випадках розглядати справи про контрреволюційні злочини (справи по диверсіях та іншим видам шкідництва із застосуванням, залежно від характеру злочину, всіх видів покарання) і виносити відповідні квазісудові присуди. Це свідчило, з одного боку, про розширення повноважень органів державної безпеки, а з іншого - про фактичне перетворення колегії ОДПУ з органу колективного розгляду найбільш важливих питань оперативно-службової діяльності, в судовий орган.

Проте це був не єдиний орган позасудової розправи в системі ОДПУ. Ще одним стала створена постановою ЦВК СРСР Особлива нарада при ОДПУ (28 березня 1924 p.). Цим правовим актом були затверджені права ОДПУ щодо адміністративних заслань, виселень і ув'язнення в концентраційні табори. Ці засоби покарання могли застосовуватись на підставі постанов Особливої наради в складі чотирьох членів колегії ОДПУ, прийнятих у присутності представника прокуратури терміном на три роки до осіб, причетних до контрреволюційної діяльності, шпигунства, контрабанди, фальшивомонетництва та деяких інших державних злочинів (О. Олійник).

Особлива нарада була створена і при ДПУ УСРР, однак її компетенція обмежувалася висилкою в межах України. Лише з дозволу Особливої наради при ОДПУ вона могла висилати когось за межі республіки чи ув'язнювати до концентраційного табору. До компетенції республіканських особливих нарад входило: адміністративне вислання підозрюваних у причетності до бандитизму та збройних пограбувань, а також осіб, що не мали певних занять. Крім того, могли висилатися в такому порядку особи, що раніше мали дві судимості або чотири приводи до правоохоронних органів за підозрою у вчиненні майнових злочинів або замаху на особистість, утому числі і за хуліганство або звідництво. Всі вислані особи позбавлялися виборчих прав, прав членства в громадських організаціях і обмежувалися у свободі пересування (І. Усенко). Контроль за Особливою нарадою при ОДПУ СРСР покладався на ЦВК СРСР, аза відповідним органом при ДПУ УРСР - на ВУЦВК.

У другій половині 1920-х рр. компетенція органів ДПУ щодо застосування позасудової репресії зросла ще більше. Дослідники (І. Усенко) звертають увагу на кілька постанов Президії ЦВК СРСР, якими розширюється перелік осіб, до яких може бути застосоване адміністративне вислання. До таких послідовно були включені "особи без певних занять, що займаються спекуляцією з використанням шахрайським шляхом кооперативних і громадських організацій" (4 жовтня 1925 р.), контрабандисти (8 травня 1926 р.), конокради (27 липня 1928 р.). Більш того, було встановлено (лютий 1928 р.), що деякі категорії "політично сумнівних" осіб після відбуття за судовим чи адміністративним рішенням належного строку в концтаборі можуть додатково позасудовим рішенням відповідних органів ОДПУ направлятися у заслання ще на три роки.

Дослідники (І. Усенко) зазначають, що типовою для 1920-х років була стійка тенденція до законодавчого розширення сфери повноважень органів ОДПУ. Так, у 1924-1925 рр. на них покладався контроль за додержанням режиму таємності та шифрувальної справи, а також так званий "політичний контроль" (цензура, нагляд за виготовленням та розповсюдженням художніх зображень вождів партії тощо). З другої половини 20-х років органи ДПУ дедалі частіше залучаються до вирішення економічних питань. До компетенції ДПУ було віднесено справи за спекуляцію, надмірне підвищення цін (ажіотаж) у торгівельних закладах, а також покладалася боротьба зі службовими і господарськими злочинами, особливо тяжкими випадками розкрадання або заподіяння шкоди державному і господарському майну, підробку грошей тощо (9 червня 1926 р.). Загалом, економічні підрозділи ДПУ (за І. Усенком) відповідали за боротьбу зі шкідництвом, збір належної інформації, а часом - за стан справ у тих чи інших галузях. З квітня 1927 р. на органи ДПУ додатково було покладено обов'язок організовувати охорону найважливіших підприємств, складів і споруд.

Характерною рисою функціонування впродовж 1920-х рр. органів державної безпеки і міліції стояла проблема чіткого розмежування завдань ДПУ щодо забезпечення державної безпеки із здійсненням НКВС УСРР заходів для охорони громадського правопорядку та боротьби зі злочинністю.

Дублювання в багатьох випадках функцій органів державної безпеки та органів внутрішніх справ, міліції мало завершитися із виданням постанови ВУЦВК та РНК УСРР "Про уточнення функцій органів ДПУ УСРР" (9 січня 1926 р.). Згідно з Постановою до компетенції останніх було віднесено боротьбу з деякими службовими та господарськими злочинами, з розкраданням державного та суспільного майна й з деякими злочинами проти порядку управління (О. Олійник). Однак усіх проблем взаємодії ДПУ та НКВС УСРР цим правовим актом не було вирішено, оскільки справами з окремих видів таких злочинів займалися й органи карного розшуку. У 1928 р. перелік злочинів, які підлягали розслідуванню органами ДПУ, був дещо змінений (В. Окіпнюк). У віданні ДПУ залишалися справи про наднебезпечні для радянської держави злочини (зрада, підготовка й здійснення терористичних актів тощо).

Принципова реорганізація органів державної безпеки і, певним чином, внутрішніх справ, що розпочалась у 1923 р., відбувалася в напрямі створення загальносоюзної охоронно-каральної системи з жорстким централізованим управлінням. Далеко не остання роль у цій системі відводилась внутрішнім, прикордонним військам і конвойній варті, що перебували під орудою О ДПУ.

Крім того, згідно з положенням про ОДІТУ, у його розпорядженні перебували військові формування з особливим статусом - Осприз. Особливі війська, за специфікою завдань розподілені на три групи. До першої увійшли частини, закріплені за органами ДПУ для оперативного використання в надзвичайних умовах, а також несення караульної служби на важливих об'єктах. Основним завданням другої групи військ була боротьба з бандитизмом (повстанцями) та збройними виступами антирадянських сил. Вони не закріплювались за територіальними органами, а були маневреним резервом ОДПУ-ДПУ з місцем дислокування залежно від оперативно-політичної ситуації в тому чи іншому регіоні. Третю групу становили з'єднання й частини, що були в оперативному підпорядкуванні транспортних органів ДПУ.

Впродовж першої половини 1920-х pp. війська ДПУ-ОДПУ в Україні було скорочено і чисельно, і структурно. Зокрема, зі складу ДПУ УСРР було виведено корпус конвойної варти та остаточно розформовані залізничні частини внутрішніх військ (В. Окіпнюк). У другій половині 1920-х років, навпаки, посилилася тенденція до розширення функцій військ ДПУ, було відновлено існування спеціальних військ і створено їх нові види - залізничні, війська протиповітряної оборони тощо. Зміцненню правового становища військових формувань ОДПУ сприяло видання Закону СРСР "Про обов'язкову військову службу" (18 вересня 1925 p.). Закон визначив їх складовою частиною Червоної армії, а після внесення до нього змін 13 серпня 1930 p., прирівняв їх особовий склад до категорії військовослужбовців.

Правовою основою діяльності прикордонних військ стало "Положення про охорону кордонів СРСР" (7 вересня 1923 р.),- перший нормативно-правовий документ, в якому детально було визначено права та обов'язки прикордонної охорони (включала прикордонні війська і прикордонні відділи ОДПУ-ДПУ), прикордонний режим, порядок застосування зброї і т. ін. Одним із напрямів організаційно-правового реформування прикордонної охорони 1920-х років стало поєднання в одному органі агентурно-оперативної роботи й військової служби. Ужиті заходи спричинилися до того, що наприкінці 1920-х років процес реорганізації охорони державного кордону в цілому було завершено. Система охорони мала чіткі організаційно-структурні форми та норматив но-правове забезпечення. Крім того, саме в радянській прикордонній охороні було вперше запроваджено принцип єдинопідлеглості шляхом об'єднання в одному апараті оперативного, стройового та політичного керівництва.

Отже, характерною рисою розвитку правоохоронних органів УСРР 1920-х років стала неодноразова зміна організаційної структури органів внутрішніх справ, міліції та державної безпеки. Це пояснювалося проголошеним курсом на нову економічну політику, і в її контексті - необхідністю спрощення (здешевлення) державного апарату. Згодом реорганізації структур правоохоронної сфери вимагали також рішення про утворення СРСР та прийняття Конституції Союзу PCP. Реорганізація органів міліції в Україні відбувалася під керівництвом та контролем НКВС УСРР і характеризувалася чіткішим визначенням та правовим закріпленням компетенції органів міліції на основі дотримання принципу їх комплектування на класових засадах. У цей період почався процес формування окремих служб міліції, виходячи із специфіки виконуваних ними функцій. Розбудова органів державної безпеки УСРР здійснювалася у напрямі їх централізації та уніфікації із загальносоюзними та розширення повноважень.