Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - Депутатські комісії та комітети.

Парламентські комісії або комітети – це спеціальні органи, утворені з депутатів, головною метою яких є підготовча робота зі створення й оцінки законопроектів, а також для контролю за виконанням законів або для контролю за діяльністю виконавчої влади. Є й інші справи, які виконують парламентські комітети, але названі є головними.

Парламентські комісії в абсолютній більшості складаються тільки з депутатів. Парламентські комісії відіграють важливу роль: рішення, прийняті цими комісіями, дуже часто визначають ті, які будуть прийняті на сесії.

Комісії парламенту є тимчасові й постійні, спеціалізовані й універсальні. Найчастіше створюються постійні комісії Постійні комісії створюються на весь строк діяльності палати парламенту й припиняють свою діяльність разом із припиненням повноважень цієї палати. Звичайно, якщо парламент двопалатний, то в кожній з палат діють свої комісії. Іноді вони дублюють одна одну, мають однакові назви й займаються приблизно тим самим колом питань, але іноді ці комісії не збігаються ні за назвою, ні за колом вирішуваних справ і проблем. Тимчасові комісії створюються для виконання якогось конкретного завдання. Після виконання цього завдання вони або розпускаються, або розходяться. До тимчасових комісій можуть бути віднесені слідчі комісії, редакційна комісія з вироблення тексту якогось законопроекту, конституційна тощо.

Постійні комісії бувають спеціалізованими й неспеціалізованими. Спеціалізовані комісії також називають галузевими. Ці галузеві комісії легше за все уявити, якщо згадати типовий набір міністерств у тій або іншій країні. Оскільки в кожній країні є міністерства оборони, внутрішніх справ, охорони здоров'я, народної освіти та ін., приблизно за таким самим принципом створюються постійні комісії. Тобто, як правило, у парламентах є комісії з іноземних справ, сільського господарства, транспорту, охороні здоров'я тощо. Паралелі з урядом тут очевидні.

Неспеціалізовані комісії не мають чіткої компетенції, заздалегідь заданого кола питань, а займаються розглядом будь-яких законопроектів за рішенням палати або спікера палати. Такі універсальні або неспеціалізовані комісії можуть називатися номерами (1, 2, 3) або, як у Великобританії, позначаються буквами алфавіту.

Постійні комісії утворюються на основі пропорційного представництва від партійних фракцій. Партії, які мають більшість у парламенті, мають більшість і в комісіях. Переважно представники більших фракцій очолюють комісії, оскільки домінують у парламенті, можуть поставити своїх представників керувати комісіями і мати там більшість. Діяльність комісій відбувається за "закритими дверима", вона не афішується, ця робота не демонструється по телебаченню, тому в такій довірчій обстановці, без зайвої гласності, питання вирішуються більш конкретно, діловито й без наміру справити враження на виборців.

Парламентські комісії (комітети) завжди попередньо обговорюють законопроекти. Без їхньої думки та висновків законопроект не може бути поставлений на голосування. Цей попередній розгляд істотно впливає на його долю. У багатьох країнах висновок комісій із приводу законопроекту в остаточним і оскарженню не підлягає. Наприклад, американці називають свої комітети палат "цвинтарем законопроектів", оскільки там, У комісіях, майже 90 % законопроектів "гинуть", не доходячи До голосування.

Комісії мають право вносити виправлення до законопроектів. Іноді ці виправлення можуть бути настільки важливими, що спотворюють первинну сутність закону. Комісії можуть повертати законопроекти їхнім авторам для уточнень, призначати експертизи. Законодавчий процес без участі комісійнемислимий.

Для того щоб скоротити тривалі строки розгляду комісіями законопроекту, в деяких країнах передбачені спрощені парламентські процедури. Наприклад, у Великобританії на пленарному засіданні парламенту, якщо вноситься важливий урядовий законопроект за пропозицією лідера фракції більшості, уся палата діє як одна комісія. Спікер залишає своє місце, обирається глава цієї комісії, депутати обговорюють законопроект, приймають рішення, будучи комісією, потім спікер повертається на своє законне місце й засідання знову перетворюється в сесію, де й приймається потрібний уряду закон. Іноді в такий спосіб процес обговорення скорочується до 12 днів, а у звичайному порядку законопроект може "подорожувати" комісіями і коридорами парламенту півроку або навіть рік.

Комісії формуються в різних країнах по-різному. У деяких країнах члени комісії призначаються главою палати. Він відбирає їх не цілком за своїм розсудом, а з урахуванням думок лідерів фракцій. Однак офіційно членів комісії призначає спікер. Така процедура застосовується в Нідерландах, Індії і Японії. У деяких країнах члени комісій обираються на пленарному засіданні палати.

Як стати кандидатом – це інше питання. Або депутат сам виявляє бажання працювати в якійсь комісії, або висувається від фракції. У будь-якому разі, як правило, члени комісії обираються або затверджуються загальним голосуванням. Таким є порядок у ФРН, Італії й США.

У деяких країнах є особлива (відбірна) комісія, що створює інші комісії. Такий порядок існує у Великобританії та в Ірландії. Проте практично завжди дотримується партійна участь, принцип пропорційної участі партійних фракцій-Партії, які мають більшість у парламенті, як правило, доміну ють і в комісіях.

Комісіями керує глава, що може мати заступників і наші* сформувати комітет (бюро) всередині комісії. Глава комісії може обиратися всім складом депутатів, тобто в певних країнах як члени комісії, так їхній глава обираються на сесії (Франція, Італія). В інших країнах члени комісії самі обирають собі главу (Австралія, Ірландія). Є спосіб, коли глави комісії призначаються спікером – главою палати.

Донедавна досить незвичайним був спосіб заміщення посади глави парламентського комітету в США. Там главою ставав депутат, у якого найбільший стаж як конгресмена або сенатора. Кілька років тому американці відмовилися від цього порядку.

Важливим питанням є партійна належність глав комісій або комітетів. У США представники партії, що має більшість у палаті, очолюють усі комітети палати. Якщо, скажімо, демократи мають більшість у палаті представників, то всі комітети в палаті представників будуть очолюватися представниками Демократичної партії. Якщо в сенаті більшість мають представники Республіканської партії, то всі сенатські комісії будуть очолюватися республіканцями.

В інших країнах фракції домовляються одна з одною, і посади керівників комісій одержують як представники більших фракцій, так і середніх та невеликих. Це робиться для врівноважування шансів у розподілі посад у палаті, для кращого представництва всіх політичних сил. Такий порядок передбачено у ФРН, Італії, Нідерландах тощо.

Комісії складаються з депутатів, але за необхідності можуть запрошувати як фахівців державних чиновників, бізнесменів, учених для того, щоб вони розтлумачили незрозумілі моменти в законопроектах і виступили як експерти.

У деяких країнах, крім звичайної функції попереднього розгляду законопроектів і складання проектів законів, парламентські комісії іноді мають право законодавчої ініціативи. Тобто вони прямо вносять законопроект від свого імені. Крім того, вони, як правило, мають право контролю за виконавчою владою й правом вимагати звіти від міністрів, голів державних комітетів, відомств та ін. А в певних країнах (наприклад в Італії) парламент на основі конституції та регламенту палати може надати комісії право не лише розглядати, а й навіть затверджувати деякі законопроекти. І комісія виступає як частина парламенту або як своєрідний "маленький" парламент.

Для позначення цих структурних елементів найчастіше використовуються назви "комісії" і "комітети". У деяких випадках між цими поняттями немає помітної відмінності. Але, наприклад, у США комітет – більш важливий, причому постійно діючий, орган, а комісія – це збори депутатів з меншими повноваженнями .

Комісії та комітети працюють на основі регламентів палати, крім того, можуть прийматися спеціальні положення про комітети та комісії, які регламентують конкретні напрями їхньої роботи. Окремі норми про комітети і комісії можуть міститися в конституціях і конституційних законах.

У деяких країнах роль парламентських комітетів і комісій традиційно є дуже важливою. Наприклад, у США глави комітетів Конгресу – найважливіші та найвпливовіші фігури. В Іспанії постійні депутатські комісії можуть навіть виконувати функцію палат Генеральних кортесів: якщо термін дії палати закінчився або палата була розпущена, то постійна комісія виконує функцію палати. В Іспанії також постійні депутатські комісії можуть видавати тимчасові законодавчі акти – так звані декрети-закони. Так трапляється тоді, коли парламент розпущений або строк повноважень палат закінчився і необхідно прийняти який-небудь важливий нормативний акт.

У літературі визначаються не лише позитивні, а й негативні аспекти діяльності комісій і комітетів. Позитивних аспектів більше, оскільки комітети звільняють палати від обговорення значної кількості законопроектів, які просто ніколи не могли б бути розглянуті, якби не діяли комісії або комітети. Крім того, у необхідних випадках комітети можуть прискорити проходження законопроектів, а в деяких, навпаки, загальмувати "скоростиглий" проект. Вони, що, можливо, найголовніше, дають оцінки законопроектам з погляду фахівців, експертів, оцінюють економічні наслідки законопроектів і в необхідних випадках можуть відхилити їх і так уникнути ймовірного збитку.

Щодо негативних аспектів діяльності комісій і комітетів, то це в основному привласнення цими комітетами зайвих повноважень, що може зменшити роль і значення палати в ціло" му. Основна робота може бути перенесена в комісії та комітети, а сесія перетворюється на формальність. Але негативні аспекти не настільки вже небезпечні. Якість законопроекту, як правило, саме й забезпечується в парламентських комісіях і комітетах.

Найважливішу роль у діяльності Конгресу США відіграють комітети палати представників і сенату. Комітети Конгресу США є в обох палатах. У сенаті 16 постійних комітетів і 4 спеціальних. У палаті представників 22 постійні комітети й б спеціальних. Є ще 4 об'єднані комітети, які складаються із сенаторів і конгресменів.

У Франції створення комісій регулюється Конституцією. У статті 43 сказано, що в палатах французького парламенту є постійні комісії, число яких обмежується шістьома. Крім цих комісій можуть створюватися тільки комісії з розслідування і комісії з контролю, тобто тимчасові комісії в необхідних випадках. Регламент французького парламенту називає ці 6 видів постійних комісій, які обов'язково створюються в обох палатах французького парламенту.

Законодавство Фінляндії передбачає створення парламентських комісій. Статут і регламент фінського парламенту передбачають створення конституційної, законодавчої, фінансової комісій, комісії іноземних справ та ін. Окремо обумовлюється, що створюється Велика комісія. Постійні спеціальні комісії включають не менше 17 членів, до фінансової комісії входять не менш як 21 член парламенту, а у Велику – не менш як 25 членів парламенту. Компетенція цих найважливіших комісій закріплюється в статуті й регламенті фінського парламенту.

У будь-якому парламенті, крім спеціалізованих і постійних комісій, можуть створюватися тимчасові комісії, або комісії "ad hoc", які утворюються для розгляду якогось конкретного питання або вирішення певного завдання і після цього розпускаються.