Конституційне (державне) право зарубіжних країн - Бесчастний В.М - 7.4. Повноваження парламентів

Незалежно від того, чи закріплена компетенція парламенту в конституціях або законах, коло питань, якими займається парламент (тобто повноваження парламенту) завжди охоплює певну сферу суспільних відносин. Якщо повноваження парламенту закріплюються в конституціях, то зазвичай це повноваження:

– законодавчого характеру,

– у сфері фінансів,

– з контролю над діяльністю уряду,

– пов'язані з формуванням інших органів держави.

Така чотирьохелементна схема відображає мінімальні можливості та повноваження будь-якого парламенту. Однак і конкретні конституції, і спеціальні закони закріплюють більш розгорнутий перелік повноважень парламенту. Наприклад, крім названих повноважень, ще називаються повноваження у сфері зовнішньої політики. Окремо виділяються повноваження у сфері оборони та безпеки, а також судова функція парламенту. Так чи інакше, мінімальне коло питань, якими займається парламент – це названі чотири напрями, частіїше називають шість або сім. У деяких джерелах наводиться навіть вісім напрямів діяльності або повноважень парламенту. Наприклад, крім усього названого, до повноважень парламенту відносять призначення референдумів і, можливо, найбільш своєрідне повноваження – повноваження щодо Передання частини своїх повноважень – тобто делегування повноважень якому-небудь органу (як правило, уряду).

Однак якими б не були класифікації й переліки повноважень парламенту, основним його повноваженням є видання законів. Як правило, головною справою всіх парламентів є прийняття конституційних, органічних і звичайних законів. До цього переліку іноді включають прийняття парламентських статутів або регламентів. Це спірне питання. У деяких джерелах вони вважаються нормальними законами, а дехто відносить парламентські статути до проміжних форм між законами й менш важливими нормативними актами. Так чи інакше, коло законодавства, актів, які належать до законів, досить широке.

Можна уточнити законодавчу компетенцію парламенту, тому що крім звичайного називання видів законів ще варто окреслити основне коло питань, з яких і приймаються закони. До цих питань належать закони, які визначають конституційний порядок держави, систему органів держави, права і свободи громадян тощо.

Говорячи про прийняття закону парламентом, слід зазначити, що в деяких країнах законодавчий орган не тільки приймає, а й самостійно ініціює та розробляє законодавчі акти. Таким органом є, наприклад, Конгрес США.

В інших країнах уся підготовка й ініціатива щодо прийняття законів лежить на виконавчій владі – на уряді. Парламент одержує готові законопроекти. За такої моделі парламент обговорює їх і, найчастіше майже не вникаючи в суть цих проектів, приймає їх. Така модель є в країнах, які належать до парламентських республік і парламентських монархій (Великобританія, Нідерланди, Данія та ін.). За цієї схеми відносин парламент надає актам, розробленим урядом і представленим йому у вигляді законопроектів, загальнообов'язкову силу та найвищий авторитет.

Фінансові повноваження є найбільш помітним і старим привілеєм або правом парламенту, що було отримане в боротьбі а королівською владою й з феодальними силами. Фінансові права – це право встановлювати податки, установлювати правила випуску грошей, контролювати емісію, а також випускати позики, здійснювати контроль за витратами державних коштів і т. ін. Але уособленням фінансових прав парламенту є право парламенту затверджувати бюджет країни.

У всіх західних країнах проект бюджету розробляється урядом. Наприклад, у США цим займається адміністративно-бюджетне управління, що перебуває в системі виконавчої влади й підлегле президентові. У Великобританії палата громад затверджує бюджет, підготовлений кабінетом міністрів. У будь-якому разі щодо проекту бюджету завжди відбуваються парламентські дебати, які мають і економічний, і політичний характер, оскільки бюджет дає уявлення про напрями діяльності країни, на які спрямована економіка. Парламентарії розглядають як дохідну, так і видаткову частини бюджету, і, звичайно, прагнуть, щоб ці частини були приблизно рівні, щоб доходи перевищували витрати або як мінімум не були меншими від витрат. Бюджетний процес – складний і відповідальний, і, можливо, повнота влади парламенту максимально і реалізується саме у сфері затвердження бюджету.

Важливою частиною фінансових повноважень є затвердження не тільки бюджету, а й звіту уряду про виконання попереднього бюджету. Це не формальний акт, а дуже важлива політична зброя, за допомогою якої парламент може впливати на виконавчу владу. Якщо уряд обіцяв домогтися якихось кращих економічних показників, а потім у звіті з'ясовується, що ці пункти не реалізовані, то парламентарії можуть привернути увагу громадськості до цього й вплинути на політику уряду, на вибір пріоритетів.

Особливо важливе місце серед фінансових повноважень належить податковим повноваженням. Податки – це найчутли-віша частина фінансових прав парламенту. Установлення податків у більшості країн – виключна компетенція парламенту, і в деяких випадках це визначається спеціальними статтями конституції.

У сфері зовнішньої політики в парламенті менше можливостей, ніж у виконавчої влади. Повноваження у сфері зовнішньої політики – позапарламентські зв'язки й відносини, коли члени парламенту спілкуються з парламентаріями інших країн, виробляють загальні позиції, з'ясовують опірні відносини, засідають у різних міжпарламентських союзах і асоціаціях тощо. Однак найбільш важливою складовою цієї діяльності є ратифікація міжнародних договорів і угод. Міжнародні договори підписує виконавча влада в особі глави держави або глави уряду, але право ратифікації й денонсації цих договорів і угод дуже важливий важіль впливу на уряд.

Ратифікація означає обговорення вже прийнятого договору й голосування за його затвердження – якщо необхідні голоси не будуть представлені, договір не буде затверджено. Хоча в останні десятиліття в ряді країн застосовується досить специфічний підхід, суть якого в тому, що парламенти затверджують тільки важливі міжнародні договори й угоди. Питання про те, які договори є особливо важливими, а які менш важливими в низці випадків вирішує виконавча влада. Правда, у певних країнах парламент за необхідності, у разі ухвалення відповідного рішення може проголосувати за те, щоб поставити на ратифікацію будь-який договір, навіть якщо уряд відніс його до категорії ненайважливіших.

У ряді країн парламент може лише схвалити або відхилити договір. У деяких країнах парламент може внести якісь доповнення, виправлення або застереження. У деяких країнах договір може бути схвалений частково, тобто в якійсь частині схвалений, а в якій-небудь визнаний таким, що не відповідає інтересам країни. Звичайно, там, де є такий диференційований підхід, там права і можливості парламенту ширші, ніж у парламенту, що говорить або "так", або "ні".

Практично завжди процесу ратифікації підлягає договір, що якимось чином впливає на конституцію або інші важливі норми права, або договір, що пов'язаний із грошовими виплатами, компенсаціями, іншими витратами на користь іноземних держав. Завжди ратифікуються парламентами договори, які передбачають зміну територіальної приналежності частини території країни: приєднання, відступлення територій. Принаймні договори з цих питань завжди ратифікуються.

Найактивніша роль у цій сфері належить, напевно, верхній палаті США – Сенату. Сенат, ратифікуючи міжнародні договори, може вносити будь-які виправлення й доповнення до тексту договору або угоди, тобто роль американського парламенту в цьому процесі дуже велика. Національні збори Франції можуть у подібному випадку лише сказати тільки "так" або "ні".

Парламент може обговорювати основні напрями зовнішньополітичної діяльності уряду, погодитися або не погодитися з якимись діями в зовнішньополітичній сфері.

До сфери повноважень міжнародних справ і зовнішньої політики відносять також питання оголошення війни й укладення миру. Це виняткова сфера, і питання, що до неї належать, як правило, вирішуються всіма органами: і виконавчою, і законодавчою владою. Але остаточну крапку в таких конфліктних питаннях ставить парламент, приймаючи закон або інший акт про укладення миру або про оголошення війни.

Важливою частиною повноважень парламенту є повноваження в галузі формування державних органів, у сфері призначення або обрання посадових осіб або участі у виборах і призначенні посадових осіб. Парламенти в цій сфері мають досить широкі повноваження. Наприклад, у парламентських республіках (монархіях) парламенти затверджують призначення посади глави уряду – прем'єр-міністра. У деяких випадках це вважається призначенням, у деяких – обранням. Так чи інакше, проводиться голосування, і особи, які одержали підтримку парламенту, стають на чолі виконавчої влади. У такий спосіб обираються канцлер ФРН, прем'єр-міністри Італії, Нідерландів та глави уряду багатьох інших країн.

У певних країнах парламенти обирають главу держави або беруть участь у його виборах. Так, ст. 54 Конституції ФРН передбачає вибори президента Федеральними Зборами. А Федеральні збори складаються із членів бундестагу, тобто нижньої палати німецького парламенту, і такої самої кількості членів, які обираються народними представництвами земель.

Конституція Італії також передбачає обрання президента парламентом. Стаття 83 італійської Конституції передбачає, Що президент Італійської Республіки обирається парламентом на загальному засіданні його членів. У виборах беруть участь По три делегати від кожної області. Парламент Чехії обирає президента на загальному засіданні обох палат.

Порядок обрання президента парламентом, природно, передбачений конституціями парламентських республік. Однак є випадки, коли можливе обрання президента навіть у президентській республіці за допомогою парламенту. Так, 12-та й 20-та поправки до Конституції США передбачають такий варіант, за якого якщо жоден з кандидатів у президенти не одержить абсолютної більшості голосів виборщиків, то палата представників обиратиме президента з 3 кандидатів з найбільшою кількістю отриманих голосів. А якщо не буде обраний віце-президент, то сенат обиратиме його з двох кандидатів. Правда, можливість застосування такого порядку видається досить абстрактною і умоглядною, однак американці про всяк випадок підстрахувалися й передбачили це в поправках до Конституції.

Парламенти дуже часто беруть участь у формуванні судової влади, а саме обирають або призначають вищих суддів. У Німеччині й верхня, і нижня палати – бундестаг і бундесрат – обирають рівну кількість суддів Конституційного суду ФРН. Відповідно до угорської Конституції, однопалатний угорський парламент обирає суддів Конституційного суду й главу Верховного суду. Такий порядок, коли парламент обирає частину, половину або всіх суддів верховних, конституційних судів – це досить поширене правило. У Болгарії й Італії, наприклад, парламент обирає 1/3 суддів конституційних судів. У США сенат бере участь в обранні (або призначенні) Верховного суду. За американськими правилами членів Верховного суду призначає президент, однак вони не можуть стати членами Верховного суду без згоди сенату. Точна формула вказує: "Без поради й згоди сенату". Згода надається шляхом голосування. Це спеціальна процедура, без якої жоден кандидат не може стати членом Верховного суду, оскільки сенат остаточно затверджує (обирає) кандидатуру, запропоновану президентом.