Конституційне право України - Совгиря О.В. - 7. Поняття та види референдумів

Слово "референдум" походить з латинської мови і дослівно означає "те, що має бути повідомлено". Прийнято вважати, що перший в історії людства референдум був проведений у Швейцарії ще у 1439 р. Там же за статистикою референдум проводиться найчастіше: з 1793 до 1994 рр. - 414 разів2.

Референдум відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" це спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення.

Голосування виборців іноді називають ще плебісцитом. Це поняття є синонімом терміна "референдум". Проте в основних законах Бразилії та Колумбії вживаються обидва зазначені терміни, що свідчить про відмінність явищ, на позначення яких вони використовуються. У Колумбії референдумом є конституційно визнане всенародне голосування щодо внесення змін до основного закону. Отже, можна припустити, в цій країні плебісцит - це голосування з інших питань.

Існують і інші трактування терміна "плебісцит" як певної форми безпосередньої демократії. За змістом ст. 76 Конституції Єгипту плебісцитом є всенародне голосування щодо заміщення поста президента, на яке вноситься єдина кандидатура, визначена законодавчим органом.

У французькій юридичній літературі термін "плебісцит" вживають для позначення референдуму, формальним предметом якого є підтримуваний президентом законопроект, а реальним - політика президента, відображена у змісті такого законопроекту. Деякі науковці вважають плебісцитом будь-який референдум, призначений главою держави.

Поняття плебісциту пов'язують також з голосуванням з питань форми державного правління. Деякі дослідники ототожнюють плебісцит з консультативним референдумом, причому така тотожність іноді визнається в конституції (Чилі) або в законодавстві (Бразилія).

У міжнародному праві плебісцит - це голосування індивідів, які мають статус виборців і проживають у межах певної частини відповідно матеріалізованого простору, з метою визначення її державної незалежності або статусу як новоутвореної держави. З середини XIX ст. плебісцит (за наведеним визначенням) нерідко застосовується з метою мирного врегулювання міжнародних спорів з територіальних питань. Згодом його почали застосовувати у процесі реалізації права націй на самовизначення.

За авторитарних режимів референдум використовується диктаторською владою для того, щоб обійти представницькі установи, ті носячи найважливіші державні рішення безпосередньо на розсуд виборців, які досить часто не мають можливості розібратися в їх суті. Однак і в демократичних державах референдум може бути використано як противагу представницькій демократії. Це може мати місце тоді, коли право призначення референдуму входить до таких повноважень глави держави чи уряду, що здійснюються ними за власним розсудом (дискреційні повноваження).

Референдуми виконують такі соціальні функції:

1) вони є одним із основних інструментів реалізації права народного суверенітету і легітимізації владних рішень;

2) є однією з основних форм реалізації права національного суверенітету;

3) є одним із способів формування громадської думки;

4) за умови демократичного суспільства референдуми можуть бути використані народом як противага рішенням органів державної влади та місцевого самоврядування, що не задовольняють інтереси громадян.

Розрізняють певні види референдумів:

1. За територіальною ознакою:

всеукраїнський референдум. Відповідно до ст. 72 Конституції України всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або призначається чи проголошується Президентом України відповідно до їхніх повноважень, установлених Конституцією України.

Статтею 73 та п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції України встановлено, що до повноважень Верховної Ради України належить призначення всеукраїнського референдуму з питань про зміну території України.

Згідно з п. 6 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 Конституції та проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою, висловленою у порядку, визначеному ч. 2 ст. 72 Конституції України: всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України (це приблизно 1/10 виборчого корпусу України), які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Відповідно до Рішення Конституційного Суду Україні від 15.10.2008 р. № 23-рп/2008' Президент України зобов'язаний проголосити такий референдум, якщо його ініційовано з додержанням встановлених Конституцією та законами України вимог щодо організації і порядку проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

Всеукраїнські референдуми проводилися в Україні двічі. Перший відбувся 1 грудня 1991 р. На ньому було підтримано проголошення незалежності України. Другий було проведено 16 квітня 2000 р. відповідно до Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15.01.2000 р. № 65/2000 із змінами2, виданого на вимогу більш як трьох мільйонів громадян України.

o місцевий референдум, який може проводитися у межах Автономної Республіки Крим або у межах села, селища, міста. За період з 1991 до 2009 рр. в Україні було проведено 151 місцевий референдум: 50 з питань адміністративно-територіального устрою, 34 - щодо зміни назви населених пунктів, Зі - з інституційних питань, 13 - з питань благоустрою населених пунктів, 10 - із земельних питань та 10 - з інших питань3.

Відповідно до ст. 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим та іншими законами до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

Рішення про проведення референдуму Автономної Республіки Крим приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим (п. З ч. 2 ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим), а рішення про проведення місцевого референдуму приймає сільська, селищна, міська рада (п. 18 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Отже, сьогодні інститут місцевих референдумів знайшов своє закріплення у Конституції України, Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законі України "Про Центральну виборчу комісію". З огляду на застарілість чинного закону про референдуми 1991 р. у частині, що не суперечить Конституції України, необхідно прийняти два самостійних законодавчі акти: закон про всеукраїнський референдум та закон про місцеві референдуми.

2. За предметом референдуму

(Тобто за питанням, вирішення якого відбувається шляхом народного голосування) розрізняють:

o конституційні референдуми, коли шляхом референдуму вирішується питання прийняття, затвердження або зміни конституції;

o законодавчі референдуми, коли народним голосуванням вирішуються питання, пов'язані з прийняттям, затвердженням, зміною, скасуванням законів.

o референдуми з питань зміни території;

o міжнародно-правові референдуми;

o інституційні референдуми (з питань дострокового припинення повноважень парламенту або глави держави). Конституція України не закріплює можливість проведення таких референдумів, але спроби їх ініціювання мали місце у 1992,1993,1996, 1998 рр. Інституційним може вважатися і місцевий референдум щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, можливість проведення якого передбачена ч. З ст. 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до ст. З Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" предметом всеукраїнського референдуму може бути:

- затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;

- прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень;

- прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів.

Крім того, згідно з частинами 1,2 ст. 5 зазначеного Закону на всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, які за Конституцією України належать до відання України. Виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них.

Статтею 74 Конституції України встановлено, що не допускається референдум щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Відповідно до ч. З ст. 5 Закону на всеукраїнський референдум не виносяться питання, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України.

Питання про предмет референдуму, визначені нормативними положеннями закону, називаються формулою референдуму.

Формули референдумів поділяють на звернення до виборчого корпусу з приводу запропонованого питання та народний вибір, тобто пропонування голосуючому двох і більше варіантів вирішення проблеми.

Формула всеукраїнського референдуму передбачає такі вимоги:

- неприпустимим є винесення на референдум питань, передбачених чинним законодавством;

- формула всеукраїнського референдуму повинна передбачати оптимальний варіант вирішення проблеми, винесеної на референдум;

- формула повинна давати можливість реалізувати рішення референдуму як самостійного законодавчого акта та виключати будь-які його "доопрацювання";

- формула має передбачати безальтернативний характер відповідей ("так", "ні", "прийняти", "відхилити"); неприпустимою є можливість часткового висловлення виборця з проблеми референдуму;

- питання мають бути актуальними, лаконічними та зрозумілими для пересічного виборця.

Щодо кількості питань, які виносяться на референдум, як свідчить досвід, проведення референдуму з множинних питань має наслідком проблему з реалізацією його рішень.

3. Отже, за формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми поділяють на:

o прості конструкції питань референдумів, що передбачають винесення на референдум одного питання з конкретної проблеми. Прикладом простої формули референдуму є всеукраїнський референдум 1991 р., коли на голосування виносилося одне питання про легітимізацію Акта проголошення незалежності України;

o складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань, які можуть стосуватися проблем різного характеру, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум, стосується однієї проблеми.

4. За обов'язковістю:

o обов'язкові референдуми, які проводяться, коли іншим чином рішення з певного питання не може бути прийняте. Так, відповідно до ч. 1 ст. 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділів І, ІІІ, XIII Конституції України затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України;

o факультативні референдуми, які можуть бути проведені, а можуть бути і не проведені залежно від рішення певного органу або існування народної ініціативи. Предметом такого референдуму може стати будь-яке питання або проект державного чи самоврядного рішення, за винятком питань та проектів, винесення яких на референдум заборонено конституцією або законом. Референдуми з ініціативи громадян завжди мають факультативний характер. Факультативні референдуми, які проводяться за народною ініціативою, вважаються зброєю опозиції.

5. За моментом проведення:

o дозаконодавчі референдуми, які проводяться до розгляду законопроекту парламентом та зазвичай є консультативними;

o післязаконодавчі референдуми, які проводяться після розгляду законопроекту парламентом та є, як правило, постановляючими.

6. За правовими наслідками:

o консультативні референдуми. Статтею 46 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" передбачено можливість проведення дорадчого опитування громадян (консультативного референдуму), що проводиться з метою виявлення волі громадян при вирішенні важливих питань загальнодержавного і місцевого значення. Результати такого опитування розглядаються і враховуються при прийнятті рішень відповідними державними органами. Якщо проекти законів, інших рішень Верховної Ради України або рішень місцевої ради не відповідають результатам всеукраїнського або відповідного місцевого дорадчого опитування, такі закони, рішення можуть бути прийняті лише більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів України або депутатів відповідної місцевої ради.

Від консультативного референдуму слід відрізняти опитування громадської думки, що відповідно до ст. 47 зазначеного Закону проводяться в іншому, ніж передбачено цим Законом, порядку, або з питань, які відповідно до Закону не можуть виноситися на всеукраїнський чи місцевий референдуми. Вони не мають статусу консультативного референдуму і правових наслідків, що з нього випливають. У науковій літературі зазначається, що консультативні референдуми на місцевому рівні проводити недоцільно через їх неефективність та значну собівартість.

Частина 2 ст. 48 Конституції Автономної Республіки Крим передбачає можливість проведення консультативного республіканського (місцевого) референдуму щодо змін, які стосуються обмежень статусу і повноважень Автономної Республіки Крим, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, визначених Конституцією України, законами України;

o постановляючі (імперативні) референдуми. Зі змісту ч. З ст. 1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" випливає, що закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу щодо актів органів державної влади та місцевого самоврядування. Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичну силу щодо рішень місцевих рад, на території яких він проводиться. Відповідно до ч. 4 ст. 1 зазначеного Закону закони, інші рішення, прийняті референдумом, не потребують будь-якого затвердження державними органами і можуть бути скасовані або змінені лише у порядку, передбаченому цим Законом.

7. За часом проведення:

o повторні референдуми. Відповідно до ст. 43 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" повторні всеукраїнські та місцеві референдуми проводяться, якщо під час проведення відповідного референдуму було допущено грубі порушення цього Закону. У такому разі Верховна Рада України у місячний строк, а місцева рада у п'ятнадцятиденний строк, можуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій території держави, відповідної адміністративної одиниці або її частини.

o нові референдуми. Новий всеукраїнський референдум з питань, що раніше виносилися на референдум, може бути проведено не раніш як через 5 років, а місцевий референдум - не раніш як через рік від дня проведення попереднього референдуму з цих питань.