Конституційне право України - Совгиря О.В. - 3. Поняття, система і види органів державної влади

Поняття "державний орган" і "державна організація" безпосередньо пов'язані.

Державна організація - це створений державою колектив працівників чи службовців, що характеризується організаційною єдністю, а також наявністю нормативно визначених повноважень в одній зі сфер суспільних відносин.

Державна організація характеризується наявністю чітко визначеної зовнішньої форми, що зумовлюється такими різновидами організацій:

1) державне підприємство - це колектив працівників, що створюється з метою забезпечення економічних функцій та реалізації матеріальних інтересів суспільства та держави;

2) державна установа - це колектив службовців, який створюється державою з метою забезпечення реалізації соціальних інтересів;

3) орган держави - це колектив службовців та посадових осіб, що створюється з метою реалізації владних повноважень від імені держави.

У Конституції України не вживаються терміни "державний орган" та "орган держави", хоча вони зустрічаються у чинних законах та інших нормативно-правових актах. Наприклад, розділ IV Закону України "Про громадянство України" має назву "Повноваження державних органів, які беруть участь у вирішенні питань громадянства". Натомість Конституція України використовує термін "органи державної влади", яким позначається сукупність органів законодавчої, виконавчої та судової влади (наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 13 Конституції України від імені Українського народу права власника здійснюють, зокрема, органи державної влади в межах, визначених Конституцією; згідно з ч. З ст. 32 Конституції України кожний громадянин має право знайомитися, зокрема, в органах державної влади з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею).

На наш погляд, поняття "орган держави", "державний орган" та "орган державної влади" є тотожними. Для уникнення спорів з приводу їхнього змісту в нормативно-правових актах варто використовувати той термін, який вживається Основним Законом (тобто "органи державної влади"), відповідно до ч. 2 ст. 8 якого закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Положення кожного органу державної влади, врегульоване правовими нормами, утворює його правовий статус, що включає:

1) завдання діяльності органу, які вказують на його певне соціальне призначення;

2) компетенцію органу державної влади, що охоплює конкретні функції та повноваження стосовно певних предметів відання. Функції визначають напрями, сфери діяльності державного органу, а повноваження показують, що конкретно орган може або повинен робити щодо певного предмета відання. Особливостями повноважень органу державної влади порівняно з правами та обов'язками фізичних осіб є те, що органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (тоді як реалізація прав фізичними особами здійснюється за правилом "дозволено все, що прямо не заборонено законом"), а також те, що значна частина прав органу державної влади є водночас його обов'язками (наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 147 Конституції України Конституційний Суд України одночасно має право та зобов'язаний вирішувати питання щодо відповідності законів та інших правових актів Конституції України і давати офіційне тлумачення Конституції України та законів України). Слід мати на увазі, що повноваження, пов'язані із самоорганізацією органу, до складу його компетенції не належать;

3) акти і дії державного органу, в яких реалізується його компетенція. Наприклад, ч. 1 ст. 117 Конституції України встановлює, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання;

4) порядок формування органу, яким найчастіше є обрання чи призначення. Наприклад, відповідно до ч. З ст. 114 Конституції України персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України;

5) внутрішню організацію органу державної влади, яка має важливе значення, зокрема для представницьких органів (наприклад, кількість палат парламенту суттєво впливає на особливості його функціонування);

6) порядок (процедуру) роботи органу державної влади, що включає низку проваджень або процесів. Процедура має не тільки юридичне, а й політичне значення, оскільки демократичність органу багато в чому визначається демократичністю процедур його діяльності;

7) юридичну відповідальність державного органу. Наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 87 Конституції України Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, наслідком чого згідно з ч. 4 ст. 115 Конституції України є відставка всього складу Кабінету Міністрів України.

Іноді в конституціях та інших нормативних актах установлюється повна або часткова невідповідальність (не плутати із безвідповідальністю, яка не є юридичним поняттям) органу або його члена. Наприклад, в Іспанії конституція визначає, що король недоторканний і не підлягає відповідальності.

Матеріальну основу організації і діяльності державного органу становлять кошти державного бюджету. Кожен державний орган має власне майно.

Важливою рисою державного органу є територіальний масштаб його діяльності.

Усі державні органи мають статус юридичної особи.

Отже, державний орган - це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом поділу влади, який створюється у певному, визначеному законом порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції; його особовий склад об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації та методів діяльності.

Різноманітність державних органів зумовлює їх класифікацію за багатьма критеріями, зокрема:

1) за характером:

- первинні державні органи, що утворюються населенням і йому підзвітні. До таких органів в Україні належить, наприклад, Верховна Рада України, конституційний склад якої становить чотириста п'ятдесят народних депутатів України, що обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування;

- вторинні державні органи, що утворюються первинними органами та їм підзвітні. Наприклад, відповідно до п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

2) за порядком утворення:

- органи, що обираються (населенням чи представницькими органами; наприклад, населенням в Україні обирається Верховна Рада України);

- органи, що призначаються главою держави чи вищестоящим у порядку підлеглості органом. Наприклад, відповідно до пунктів 12,13 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України призначає половину складу Ради Національного банку України; половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

- органи, що затверджуються (наприклад, згідно з п. 22 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України);

- органи, що успадковуються (в Україні відсутні);

3) за порядком прийняття рішень:

- колегіальні, що приймають рішення після обговорення шляхом голосування (наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 84 Конституції України рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування);

- єдиноначальні, рішення від імені яких приймаються керівниками особисто (наприклад, відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 р. із змінами голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством);

4) за особливістю повноважень серед органів державної влади виділяють:

- парламент, що здійснює повноваження у сфері законотворчості;

- главу держави, що є представником інтересів держави;

- уряд та інші органи виконавчої влади, що реалізують повноваження у сфері виконавчої діяльності;

- суди, що здійснюють діяльність у сфері правосуддя;

- контрольно-наглядові органи, що здійснюють нагляд за дотриманням законності (наприклад, прокуратура);

- правоохоронні органи, що реалізують функції у сфері охорони правопорядку;

- спеціальні органи, що захищають інтереси держави та створюють умови для виконання функцій держави (наприклад, Рада національної безпеки і оборони України, Рахункова палата тощо).

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Стаття 75 Конституції України визначає єдиним органом законодавчої влади в Україні парламент - Верховну Раду України.

Систему органів виконавчої влади утворюють Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 113 Конституції України). До системи центральних органів виконавчої влади відповідно до Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 р. входять міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Виконавчу владу в областях та районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ч. 1 ст. 118 Конституції України).

Судова гілка влади в Україні представлена Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції, найвищим судовим органом у системі яких є Верховний Суд України (ч. З ст. 124, ч. 2 ст. 125 Конституції України).

Особливе місце в системі органів державної влади посідає Президент України, який не входить безпосередньо до жодної з гілок влади.

Особливим видом державних органів, який не належить до жодного виду органів державної влади, є органи прокуратури.

Наявність у системі органів державної влади низки органів, що реалізують владні повноваження від імені держави, однак не належать до жодної із гілок державної влади в Україні, пояснюється давністю ідеї розподілу державної влади на три гілки та значним урізноманітненням функцій держави, на виконання яких державні органи створюються на сучасному етапі.