Конституційне право України - Совгиря О.В. - Глава VIII. ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ

1. Загальна теорія і стан парламентаризму. Місце парламентів у системі вищих органів державної влади

Термін "парламент" походить від латинського слова "parlare", що означає "говорити, розмовляти". Парламент - це вищий загальнонаціональний представницький орган держави. В усіх сучасних конституціях він визначений як носій законодавчої влади. Однак слід зауважити, що іноді законодавча функція може належати не тільки парламенту, а й виборчому корпусу, який здійснює законодавчу функцію через референдум. Іноді цю функцію можуть реалізовувати інші державні органи.

Сьогодні парламенти діють у понад 160 країнах світу.

Окрім законодавчої, значне місце в діяльності парламенту посідають такі функції: представницька; установча; парламентського контролю; бюджетно-фінансова; міжнародних зв'язків тощо.

Кожна держава світу має свою назву парламенту - Верховна Рада в Україні (існує позиція, відповідно до якої в умовах конституційного закріплення принципу поділу влади вживати термін "верховна" щодо органу, який представляє одну із гілок державної влади, некоректно); Федеральні збори (Росія, Швейцарія); Конгрес (США); Генеральні кортеси (Іспанія); Кнесет (Ізраїль); Всекитайські збори народних представників тощо.

Місце і роль парламенту в державному механізмі значною мірою зумовлені формою правління в державі. На підставі цього критерію виділяють чотири моделі (види) парламентів:

1) парламенти країн з парламентською формою правління (так звана вестмінстерська модель: Велика Британія, Австрія, Італія, Німеччина, Болгарія, Угорщина тощо). За цієї форми правління парламент відіграє вирішальну роль у формуванні уряду. Уряд відповідає перед парламентом. Але і діяльність парламенту може бути достроково припинено через розпуск;

2) парламенти країн з президентською формою правління (США, Бразилія, Венесуела, Мексика тощо). Для таких країн характерний жорсткий поділ влади. Відсутні: вотум недовіри уряду, відповідальність уряду перед парламентом, інститут розпуску парламенту. За цієї форми правління законодавча влада часто послаблена та підпорядкована президенту;

3) парламенти країн зі змішаною формою правління (Франція, Україна, Росія тощо). За цієї форми правління поєднуються елементи президентської і парламентської систем. Існує інститут парламентської відповідальності уряду, а президенту належить право розпуску та інші права щодо парламенту;

4) парламенти держав, де представницькі установи побудовані за так званим радянським зразком (КНР, КНДР, В'єтнам, Куба). Роль вищого законодавчого органу зводиться до схвалення прийнятих за його стінами політичних рішень.

У деяких державах роль парламентів применшується через відведення їм консультативної ролі (як правило, в мусульманських країнах, в яких існує абсолютна монархія: Бахрейн, Бруней, ОАЕ тощо)1.

Парламент як юридична категорія тісно пов'язаний з терміном парламентаризм. Під ним розуміють систему організації державної влади, для якої характерним є визнання провідної або істотної ролі парламенту. Парламентаризм не можна пов'язувати з якоюсь конкретною формою державного правління (наприклад, із парламентською республікою). Явище парламентаризму притаманне кожній демократичній країні, незалежно від існуючої в ній форми правління2.

За часом виникнення та функціонування сучасні парламенти умовно поділяють на:

1) давні (середньовічні) парламенти (парламенти Ісландії, Великої Британії);

2) парламенти часів нової історії - це парламенти, виникнення яких пов'язане з буржуазними революціями та прийняттям перших конституцій (наприклад, парламенти США, Франції);

3) парламенти, що виникли після Другої світової війни (у зв'язку з проголошенням незалежності окремими країнами Азії та Африки, звільненням від фашистської диктатури (Німеччина, Італія, Австрія);

4) новітні парламенти держав колишніх республік СРСР та Східної Європи. Здебільшого тут представницькі органи перетворилися на парламенти цих країн. До цієї групи парламентів можна віднести і Верховну Раду України.

Залежно від структури розрізняють:

- однопалатні (монокамерні) парламенти (саме до таких парламентів належить Верховна Рада України);

- двопалатні (бікамерні) парламенти, які, у свою чергу, поділяються на парламенти із слабкою верхньою палатою та парламенти з сильною верхньою палатою.

В історії відомі випадки формування шестипалатного парламенту (за Конституцією 1963 р. Югославії), трипалатного за Конституцією ПАР 1984 р.

Для буржуазних парламентів у період їх виникнення була характерною двопалатна структура, за якої нижня палата формувалася шляхом прямих виборів, а верхня - призначалася главою держави або формувалася за спадковим принципом, або іншим шляхом. Після Другої світової війни від цієї системи відмовилася низка європейських країн (Данія, Швеція тощо) через те, що верхня палата стримувала демократичні тенденції, які проявлялися в нижній палаті. Однак помічається і зворотна тенденція. Так, у деяких країнах Східної Європи в результаті перебудови там державних інститутів було відновлено двопалатну систему. Але все ж таки наявність такої структури більше обґрунтована для федерацій, де верхня палата представляє інтереси суб'єктів федерації2.

Єдині або нижні палати парламентів формуються, як правило, шляхом загальних та прямих виборів. Строк їх повноважень у середньому становить 4-5 років. Верхні палати формуються шляхом прямих або непрямих виборів, призначення главами держав або поєднання цих варіантів. Строк їх повноважень зазвичай більший, ніж нижніх палат. Основною складовою частиною парламенту вважається нижня палата. З нею іноді ототожнюють весь парламент.

Кількісний склад парламентів та їх палат зумовлений такими факторами: кількість населення країни, її конституційний лад, традиції та ін. Найбільшим парламентом є Всекитайські збори народних представників - 3000 депутатів. Одним із найменших є парламент Ліхтенштейну, який налічує 15 депутатів. Нижні палати парламентів, як правило, численніші за верхні.

Складовими структури парламенту, окрім палат, є:

- керівництво парламенту (його палат): спікер, може бути президія та інші керівні органи;

- комітети (комісії);

- парламентська більшість та парламентська опозиція;

- депутатські партійні фракції (групи). Зупинимося на характеристиці функцій парламенту.

Як уже було зазначено, пріоритетною і основною функцією парламенту є законодавча функція.

Щодо Верховної Ради України, то в Конституції України не встановлено вичерпного переліку питань, з яких парламент України може приймати закони, але здійснення ним своїх повноважень має відбуватися лише в межах, визначених Конституцією України (ч. 1 ст. 85 Конституції України встановлює повноваження Верховної Ради України, а в ч. 2 цієї статті зазначено, що Верховна Рада України здійснює і інші повноваження, які відповідно до Конституції України віднесені до її відання). Тобто повноваження Верховної Ради України обмежені Конституцією України.

У сучасних умовах для країн, які беруть активну участь у державних інтеграційних процесах, зокрема в євроінтеграційних, характерною є передача частини законодавчих прав (переважно у сфері регулювання соціально-економічних відносин та деяких політичних питань) від парламентів країн, що входять до ЄС, до відповідних органів цього об'єднання.

Представницька функція парламенту. Ідея представницького правління полягає в тому, що воля парламенту і є волею нації (народу). Але світовий досвід свідчить, що парламент тоді виступає дійсно представником нації (народу), коли в його складі є великі політичні об'єднання депутатів, що виражають інтереси значних прошарків суспільства.

Установча функція парламенту передбачає формування ним державних органів та установ, призначення чи обрання посадових осіб або участь парламенту у цих процедурах.

Функція парламентського контролю. Його об'єктом найчастіше виступає виконавча влада, іноді - глава держави, судова влада, місцеве самоврядування, збройні сили тощо. Контроль над виконавчою владою найчастіше має політичний характер, тобто він спрямований на політичну діяльність уряду (за парламентських та змішаних форм правління), хоча здійснюється в юридичних формах; тоді як стосовно всіх інших суб'єктів парламентський контроль має суто юридичний характер: якщо не вдається встановити порушення правових норм, то для підконтрольного суб'єкта не може виникнути негативних правових наслідків'. Парламенти здійснюють контрольні повноваження безпосередньо на пленарних засіданнях або через спеціально створені та підпорядковані органи (рахункові палати, уповноважених з прав людини тощо).

Парламентська відповідальність уряду (слід мати на увазі, що відповідальність - це не форма контролю, а його наслідок) реалізується переважно у двох формах:

o вотум недовіри - це результат парламентської ініціативи, що знаходить свій вияв у резолюції недовіри (осуду, несхвалення) уряду. Вотум недовіри може бути:

- конструктивним, за якого парламент або палата не просто повинні прийняти резолюцію осуду, а й визначити голову нового уряду;

- деструктивним, за якого парламент або палата достроково припиняють повноваження уряду, не вчиняючи одночасно юридично значущих дій щодо формування його нового складу. Саме такий вотум недовіри передбачений у ст. 87 Основного Закону;

o відмова в довірі має місце тоді, коли уряд сам поставив питання про довіру у зв'язку із певним актом, прийняття якого він вимагає від парламенту3. Зазначений інститут невідомий вітчизняній системі організації державної влади.

Фінансово-бюджетна функція передбачає, перш за все, повноваження парламентів затверджувати державний бюджет та встановлювати податки. Відповідні повноваження реалізуються, як правило, через прийняття закону за спеціальною процедурою. Хоча іноді фінансово-бюджетна функція окремо не виділяється, а розглядається як складова законодавчої функції.

Зовнішньополітична функція (функція міжнародних зв'язків) полягає у ратифікації та денонсації міжнародних договорів, закріпленні за парламентами права оголошувати війну та укладати мирні угоди.

Ратифікація - це остаточна згода держави на укладення договору. Денонсація - це волевиявлення держави в установленій формі, спрямоване на розірвання договору.

Парламент, як правило, наділяється виключною компетенцією у питаннях війни та миру. Цю функцію парламенту деякі вчені виділяють як окрему його функцію у сфері оборони та зовнішньої безпеки4.

Призначення референдумів - порівняно нечасте у світовій практиці законодавче повноваження парламентів або їх палат.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить призначення всеукраїнського референдуму з питань, передбачених ст. 73 Конституції (про зміну території України).

Судові повноваження парламентів знаходять свій вияв у:

1) діяльності слідчих комісій;

2) праві порушувати перед судовими органами питання про обвинувачення вищих посадових осіб у вчиненні злочину. В деяких країнах до повноважень парламенту належить застосування процедури імпічменту, тобто парламентського переслідування державних посадових осіб за вчинені ними під час перебування на службі злочини, наслідком якого може бути лише усунення з посади названих осіб, після чого до них може застосовуватися звичайне судове переслідування. Процедура імпічменту застосовується тільки щодо тих осіб, які користуються з огляду на свою посаду певним імунітетом від звичайного судового переслідування - президенти, міністри, судді тощо. Відповідно до п. 10 ч. 1 ст. 85, ч. 1 ст. 111 Конституції України Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину;

3) у багатьох державах (у тому числі і в Україні) парламенти уповноважені оголошувати амністію (не плутати з помилуванням, що входить, як правило, до повноважень президента). Відповідно до ч. З ст. 92 Конституції України амністія оголошується законом України.