Конституційне право України - Совгиря О.В. - 2. Конституційно-правовий статус парламенту України - Верховної Ради України

Чинна Конституція України закріпила якісно нову організацію державної влади. Верховна Рада остаточно втратила колишній статус найвищого органу державної влади та вперше набула всіх основних рис парламенту України - єдиного, загальнонаціонального, представницького, колегіального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади України.

Єдинність Верховної Ради України є пріоритетною рисою українського парламенту та означає його єдинність у системі органів державної влади, що зумовлено насамперед унітарним характером української держави. Ця ознака закріплена у ст. 75 Конституції України, відповідно до якої єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Нині в Україні не існує інших органів законодавчої влади - ні загальнонаціональних, ні місцевих.

Верховна Рада України є загальнонаціональним, представницьким органом державної влади, оскільки вона представляє весь Український народ - громадян України всіх національностей і виступає від імені всього народу. Це випливає з Преамбули Конституції України, її змісту та з назви українського парламенту - Верховна Рада України.

Колегіальний характер Верховної Ради України проявляється в її складі та порядку роботи і виражається у тому, що:

1 ) Верховна Рада України складається із чотирьохсот п'ятдесяти народних депутатів України (ч. 1 ст. 76 Конституції України);

2) Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу (тобто трьохсот народних депутатів України) (ч. 2 ст. 82 Конституції України). Відповідно до Рішення Конституційного Суду України віл 17.10.2002 р. № 17-рп/2002 Верховна Рада України є повноважною, тобто правомочною приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу і складення новообраними народними депутатами України присяги. Ця конституційна вимога є умовою повно-важності Верховної Ради України протягом усього періоду скликання і не може розглядатися лише як підстава для відкриття її першого засідання першої сесії. Водночас Конституція України не передбачає постійної фізичної присутності на засіданнях Верховної Ради України такої ж кількості народних депутатів України, яка є необхідною для набуття Верховною Радою України якості повноваженого органу державної влади. Верховна Рада України правомочна приймати закони і реалізовувати інші конституційно визначені повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України необхідна для прийняття відповідного рішення (ч. 4 ст. 89, ст. 91, ч. 4 ст. 94, частини 2,5, 6 ст. 111, ч. 1 ст. 135, ст. 155, ч. 1 ст. 156);

3) рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування (ч. 2 ст. 84 Конституції України);

4) Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією України (ст. 91 Конституції України).

Виборний характер українського парламенту проявляється у тому, що він формується виключно шляхом виборів народних депутатів України, засади проведення яких були розглянуті нами у Главі VI.

Однопалатність українського парламенту зумовлена насамперед тим, що відповідно до ч. 2 ст. 2 Конституції України Україна є унітарною державою. Крім того, становлення парламентаризму в Україні перебуває на початковому етапі, українське суспільство і парламент є лише відносно структурованими, організація державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову утвердилася в Україні ще не в усіх відношеннях.

Разом із тим, серед недоліків однопалатного парламенту, які на сьогодні вже проявилися в Україні, можна назвати:

- низькі темпи законотворчості і якості законодавчих актів;

- нівелювання законодавчої функції у системі функцій парламенту;

- проблеми щодо відносин парламенту з іншими органами державної влади, зв'язків парламентарів з виборцями, із парламентарями інших країн.

Постійно діючий характер українського парламенту полягає у тому, що:

1) строк повноважень Верховної Ради України становить п'ять років (ч. 1 ст. 76 Конституції України);

2) народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі (ч. 1 ст. 78 Конституції України);

3) Верховна Рада України працює сесійно (ч. 1 ст. 82 Конституції України);

4) чергові сесії Верховної Ради України починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (ч. 1 ст. 83 Конституції України);

5) Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів (ч. З ст. 82 Конституції України). Повноваження Верховної Ради України припиняються у день відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання (ч. 1 ст. 90 Конституції України).

Верховна Рада України має багатогранні відносини з органами державної влади та іншими суб'єктами політичної системи (політичними партіями, іншими об'єднаними громадян).

Найбільш тісними є правові відносини парламенту з Президентом України, що виражається, зокрема, в тому, що:

1) парламент призначає вибори Президента у строки, визначені Конституцією України (п. 7 ч. 1 ст. 85 Конституції України), а Президент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради України (ч. 2 ст. 77 Конституції України);

2) Президент України має право виступити з ініціативою скликання позачергової сесії Верховної Ради України (ч. 2 ст. 83 Конституції України);

3) Верховна Рада України заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України (п. 8 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

4) Верховна Рада України здійснює оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України (п. 9 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

5) відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України надає згоду на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України;

6) за поданням Президента України парламент призначає на посаду та звільняє з посади голову Національного банку України (п. 18 ч. 1 ст. 85 Конституції України), членів Центральної виборчої комісії (п. 21 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

7) парламент надає згоду на призначення на посаду Президентом України Генерального прокурора України (п. 25 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

8) Верховна Рада України протягом двох днів з моменту звернення Президента України затверджує укази Президента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 31 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

9) Верховна Рада України надає законом згоду на обов'язковість міжнародних договорів України, які укладає, як правило, Президент України (п. 32 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

10) Верховна Рада України має право прийняти рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів України чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України (п. 34 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

11) Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ч. 2 ст. 90 Конституції України), а Верховна Рада України наділена повноваженням щодо усунення Президента України з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому ст. 111 Конституції (п. 10 ч. 1 ст. 85 Конституції України);

13) Президент має право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, а законопроекти, визначені ним як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово (ст. 93 Конституції України);

14) Верховна Рада України направляє новоприйняті закони Президентові України на підпис (ст. 94 Конституції України);

15) новообраний Президент України вступає на пост, приносячи присягу народові України на урочистому засіданні Верховної Ради України (ч. 1 ст. 104 Конституції України).

На паритетних засадах з Президентом України та іншими органами Верховна Рада України здійснює: призначення на посади та звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України (п. 26 ч. 1 ст. 85 Конституції України), призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України (п. 19 ч. 1 ст. 85 Конституції України), призначення на посади та звільнення з посад половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (п. 20 ч. 1 ст. 85 Конституції України).

Різнобічними є також правовідносини Верховної Ради України з Кабінетом Міністрів України, органами судової влади тощо.

Так, організація і діяльність органів виконавчої влади (у тому числі і Кабінету Міністрів України) має визначатися виключно законами України (п. 12 ч. 1 ст. 92 Конституції України), що приймаються парламентом. Згідно із ч. 2 ст. 113 Основного Закону Кабінет Міністрів України підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85,87 Конституції України.

Відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України здійснює розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Також Верховна Рада України здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України, що закріплено в п. 13 ч. 1 ст. 85 Основного Закону.

Статтею 86 Конституції України передбачено, що народний депутат України має право на сесії Верховної Ради України звернутися із запитом, зокрема, до Кабінету Міністрів України. Згідно з ч. 1 ст. 87 Конституції України Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Кабінет Міністрів України відповідно до ч. і ст. 93 Конституції України є одним із суб'єктів права законодавчої ініціативи. Також Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року. Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України (статті 96, 97 Конституції України).

Відповідно до ч. 5 ст. 82 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України, а згідно з п. 21 ч. 1 ст. 92 Конституції України організація і порядок діяльності Верховної Ради України мають визначатися виключно законами України

Конституцією України зі змінами 2004 р. було передбачено, що порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (ч. 5 ст. 83 Конституції України). Ця норма спричиняла суперечки у середовищі науковців та політиків з приводу того, яким нормативним актом (законом або постановою Верховної Ради) має затверджуватися Регламент.

Після внесення змін до Конституції України у 2004 р. Постановою Верховної Ради України від 16.03.2006 р. № 3547-1V було затверджено Регламент Верховної Ради України, який Рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2008 р. № 4-рп/2008 був визнаний неконституційним, оскільки за правовою позицією Конституційного Суду України Регламент Верховної Ради України, який унормовує організацію і діяльність Верховної Ради України, має прийматися виключно як закон України і за встановленою статтями 84,93,94 Конституції України процедурою його розгляду, ухвалення і набрання чинності.

Після цього чинним на період до законодавчого врегулювання питань організації та порядку діяльності Верховної Ради України мав бути Тимчасовий регламент Верховної Ради України (далі - Регламент), затверджений Постановою Верховної Ради України 08.04.2008 р. № 247-УІ. Рішенням Конституційного Суду України від 17.09.2008 р. № 16-рп/2008 Тимчасовий регламент також було визнано неконституційним через невідповідність його форми (він був затверджений постановою Верховної Ради України, а не законом) вимогам Конституції України.

Верховна Рада України 19.09.2008 р. прийняла новий Регламент, відповідно до ч. 2 ст. 46 якого Регламент Верховної Ради був визначений як самостійний вид актів Верховної Ради. При цьому 04.09.2008 р. Верховна Рада прийняла Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" (набув чинності 17.02.2009 р.), яким формально було виконано вимогу Конституційного Суду України про необхідність існування закону, яким би унормовувалася діяльність Верховної Ради. Формальність виконання зазначеної вимоги полягала у тому, що цей Закон містив дві статті: у першій було наголошено, що організація і порядок діяльності Верховної Ради України встановлюються Конституцією України, законами України про статус народних депутатів України, про комітети Верховної Ради України, про тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України, іншими законами України та Регламентом Верховної Ради України, а друга стаття визначала порядок набуття зазначеним Законом чинності - з дня опублікування. Законом України від 07.07.2010 р. він був визнаний таким, що втратив чинність.

Рішенням Конституційного Суду України від 26.11.2009 р. № 30-рп/2009 Регламент від 19.09.2008 р. було визнано неконституційним через невідповідність його форми вимогам Конституції України (тобто через те, що він прийнятий не у формі закону). Цим же Рішенням Конституційного Суду України був визнаний неконституційним Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України" від 04.09.2008 р. через порушення конституційної процедури набрання ним чинності.

Верховна Рада 01.12.2009 р. прийняла новий Закон України "Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України", відповідно до якого організація і порядок діяльності Верховної Ради України встановлюються Конституцією України, законами України про статус народних депутатів України, про комітети Верховної Ради України, про тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України, іншими законами України та Регламентом Верховної Ради України. Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України. Верховна Рада України відповідно до Конституції України приймає Регламент Верховної Ради України - спеціальний акт, яким встановлюються парламентські правила та процедури здійснення Верховною Радою України конституційних повноважень на виконання відповідно законодавчої, установчої, контрольної чи іншої функції. Законом України від 07.07.2010 р. цей Закон було визнано таким, що втратив чинність.

Згодом, 10.02.2010 р., Верховна Рада прийняла законом Регламент Верховної Ради України у чинній редакції станом на 19.09.2008 р. Однак Законом України від 08.10.2010 р. до нього були внесені суттєві зміни, пов'язані із прийняттям Рішення Конституційного Суду

України від 30.09.2010 р. № 20-рп/2010, яким було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про внесення змін до Конституції України" від 8 грудня 2004 р. №2222-1У.

Аналіз правової природи регламентів дає підстави стверджувати, що за своєю суттю регламент є внутрішнім актом, який регулює діяльність певного органу. Однак затвердження регламенту законом здійснюється у випадку, коли регламент регулює відносини позапарламентських органів і посадових осіб, яких не можна зобов'язувати до чого-небудь внутрішнім актом парламенту. З іншого боку, законодавча форма регламенту порушує парламентську автономію, бо набуття чинності законом у цьому випадку певною мірою залежить від глави держави (через існування процедури підписання закону главою держави). Крім того, позапарламентські суб'єкти, що мають право законодавчої ініціативи, можуть звертати її і на положення регламенту. Тому у світовій практиці законодавча форма регламенту - явище досить рідкісне.

Деяким видам діяльності Верховної Ради України та її органів присвячено окремі закони та підзаконні нормативно-правові акти. Серед найважливіших: Закон України "Про визначення порядку обчислення скликань Верховної Ради України" від 01.02.2000 р.; Закон України "Про статус народного депутата України" в редакції від 22.03.2001 р. із змінами; Закон України "Про комітети Верховної Ради України" в редакції від 25.12.2005 р.; Положення про помічника-консультанта народного депутата України, затверджене Постановою Верховної Ради України від 13.10.1995 р. № 379/95-ВР із змінами; Указ Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10.06.1997 р. із змінами; Положення про апарат Верховної Ради України, затверджене Розпорядженням Голови Верховної Ради України в редакції від 14.03.2006 р. № 217.