Конституційне право України - Совгиря О.В. - 3. Функції і повноваження Президента України

Загальну систему функцій Президента України становлять такі функції1: забезпечення єдності державної влади; представництво держави; забезпечення державного суверенітету та національної безпеки України; забезпечення реалізації основних прав і свобод громадян; установча; нормотворча; кадрова; керівництво зовнішньополітичною діяльністю.

При цьому функції забезпечення єдності державної влади та представництва держави властиві тільки главі держави і зумовлюють необхідність існування цього інституту. Решту функцій можуть мати і інші державні органи.

Повноваження, закріплені за Президентом України для виконання зазначених функцій, можна поділити на такі групи:

- державне будівництво;

- нормотворча діяльність;

- забезпечення конституційної законності;

- повноваження у галузі оборони і національної безпеки;

- реалізація гарантій щодо забезпечення прав і свобод громадян;

- зовнішня політика і міжнародні відносини;

- нагородна політика.

Повноваження Президента України у сфері державного будівництва умовно можна поділити на такі групи:

1) установчі повноваження щодо створення, реорганізації та ліквідації органів державної влади (наприклад, відповідно до п. 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України утворює суди у визначеному законом порядку);

2) номінаційні повноваження щодо формування персонального складу державних органів (наприклад, згідно із ст. 106 Конституції України Президент України призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України; припиняє повноваження Прем'єр-міністра України та приймає рішення про його відставку; призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; призначає половину складу Ради Національного банку України; призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; тощо). Процедура реалізації кожного із наведених повноважень визначається у відповідних спеціальних законах та підзаконних нормативних актах. Так, наприклад, порядок призначення на посаду Прем'єр-міністра України визначений у ст. 8 Закону України "Про Кабінет Міністрів України";

3) процедурні повноваження щодо існування процедури формування органів державної влади (наприклад, відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією України).

У сфері нормотворчої діяльності Президент України має такі повноваження:

- право законодавчої ініціативи (ч. 1 ст. 93 Конституції України). Причому законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. Порядок реалізації Президентом України права законодавчої ініціативи встановлюється Законом України "Про Регламент Верховної Ради України";

- право вето (ст. 94, п. 30 ч. 1 ст. 106 Конституції України). В Основному Законі України не зафіксовано, яким нормативно-правовим актом може оформлятися повернення закону главою держави на повторний розгляд. Практика застосування президентського вето доводить, що організаційно-правовою формою останнього виступають листи-рекомендації Президента Верховній Раді з обґрунтуванням необхідності зміни тих чи інших положень закону. Організаційно-правова форма повернення Президентом на повторний розгляд законів, на які він наклав вето, потребує свого визначення на рівні закону1, яким може бути закон, що регулює статус Президента України, або ж спеціальний закон щодо вето Президента України1. В юридичній літературі також пропонується оформлювати вето Президента указом глави української держави, оскільки вето є актом державної влади та має суттєві юридичні наслідки;

- повноваження щодо підписання та обнародування законів (промульгація) (ст. 94, п. 29 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Процедура реалізації цих повноважень визначена Указом Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" від 10.06.1997 р. із змінами.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2008 р. № 6-рп/2008 положення ч. 2 ст. 94 Конституції України необхідно розуміти так, що процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена нею, не застосовується до законів, прийнятих референдумом;

- право призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України згідно із ст. 156 Конституції та проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (п. 6 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

У сфері забезпечення конституційної законності Президент України:

- має право звертатися до Конституційного Суду України (ч. 2 ст. 150 Конституції України). Порядок реалізації цього права визначається Законом України "Про Конституційний Суд України";

- скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

- скасовує відповідно до закону рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України (ч. 8 ст. 118 Конституції України);

- має право приймати рішення про введення в Україні або окремих її місцевостях надзвичайного стану, з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Умови введення надзвичайного стану визначені Законом України "Про правовий режим надзвичайного стану".

Аналіз повноважень Президента у сфері оборони та національної безпеки свідчить про те, що його функції у цій сфері полягають у політичному керівництві державними органами, які забезпечують обороноздатність України. Так, Президент України:

- є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави (п. 17 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

- очолює Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Відповідно до ст. 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Вона координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Персональний склад Ради національної безпеки і оборони України формує Президент України. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр України, Міністр оборони України, Голова Служби безпеки України, Міністр внутрішніх справ України, Міністр закордонних справ України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 р. № 9-рп/2008 окремо визначені у ст. 107 Конституції України повноваження Президента України з питань формування персонального складу Ради можуть реалізовуватися без застосування вимоги ч. 4 ст. 106 Конституції України, тобто без контрасигнування.

Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України, її склад, структура, компетенція і функції визначаються Законом України "Про Раду національної безпеки і оборони України" від 05.03.1998 р.;

- вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил України у разі збройної агресії проти України (п. 19 ч. 1 ст. 106 Конституції України);

- приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (п. 20 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Воєнний стан може запроваджуватися Указом Президента України з метою створення умов для здійснення органами державної влади, військовим командуванням, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями наданих їм повноважень у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності. Зміст правового режиму воєнного стану визначається Законом України "Про правовий режим воєнного стану" від 06.04.2000 р. із змінами.

Щодо повноважень Президента України у сфері забезпечення прав і свобод громадян, то в широкому значенні з ними пов'язані всі повноваження глави держави. У вузькому розумінні до цих повноважень належать: прийняття рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні; здійснення помилування (пункти 26, 27 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

Порядок здійснення Президентом України помилування визначається Положенням про порядок здійснення помилування, затвердженим Указом Президента України від 16.09.2010 р. № 902/2010'.

Указом Президента України від 11.08.2011 р. № 811 /2011 запроваджено посаду Уповноваженого Президента України з прав дитини?, який забезпечує здійснення Президентом України конституційних повноважень щодо забезпечення додержання конституційних прав дитини, виконання Україною міжнародних зобов'язань у цій сфері.

У сфері зовнішньої політики та міжнародних відносин Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України; приймає рішення про визнання іноземних держав; призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав (пункти 3-5 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

Президент України здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією України. Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.

Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Формулювання про те, що Президент видає укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України, є основним свідченням того, що вони мають підзаконний характер.

Укази - це рішення Президента, що, як правило, містять загальні правові приписи невизначеному колу суб'єктів, розраховані на довготривале і багаторазове застосування. Укази Президента у теорії конституційного права поділяють на:

o нормативні укази - це укази, в яких коло суб'єктів, що підпадають під дію положень указу, є невизначеним, а час дії тривалим (тобто якщо хоча б одне з положень акта розраховане на багаторазову або постійну дію). Необхідність прийняття нормативних указів у повсякденному житті визначається насамперед значним відставанням вітчизняного законодавчого регулювання у сфері економіки, соціального і державного розвитку. Щодо розмежування предмета закону і нормативного указу Президента, то обмеження нормотворчої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом чи щодо яких Конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом. Крім того, предмет і сфера "указного" регулювання повинні базуватися на компетенції Президента, яка визначена Конституцією;

o ненормативні укази - це укази, в яких визначено коло осіб, на яких поширюється дія акта, статус дії за територією є локальним, а за часом - обмеженим.

Розпорядження - це владний акт Президента, виданий у межах його компетенції, що має обов'язкову силу для фізичних та юридичних осіб, яким його адресовано. Розпорядження можуть бути тривалої дії, а можуть мати разові наслідки для конкретного виконавця. Це організаційно-оперативні акти, які мають допоміжне значення в правовому регулюванні діяльності глави держави.

Вимоги щодо порядку підготовки та внесення на розгляд глави держави проектів актів Президента України - указів і розпоряджень - визначені Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженим Указом Президента України від 15.11.2006 р. № 970/2006 із змінами.

Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3,4,5,8,10,14,15,17,18,21,22,23,24 ч. 1 ст. 106 Конституції України, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Таке скріплення називається контрасигнатурою (контрасигнуванням).

Контрасигнування забезпечує гарантії проти зловживань повноваженнями з боку обох сторін, що ставлять свої підписи - глави держави і глави уряду. Поширену в юридичній літературі позицію, відповідно до якої контрасигнування покладає на особу, що його здійснила, не тільки політичну, а і юридичну відповідальність, вважаємо дискусійною, оскільки, як відомо, юридична відповідальність обов'язково має фіксуватися у законодавстві. У чинному законодавстві таку відповідальність не закріплено.

Процедурні аспекти контрасигнування схематично визначені Законом України "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до ч. З ст. 25 якого Прем'єр-міністр та міністр зобов'язані скріпити своїми підписами відповідний акт Президента у п'ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення.

Вважаємо, що існуюче формулювання Закону через обов'язок контрасигнування акта не відповідає ст. 106 Основного Закону, де контрасигнування визначене як повноваження, а не як обов'язок. Крім того, формулювання цього повноваження виключно як обов'язку ставить під сумнів значення та доцільність здійснення контрасигнування.

Отже, нинішній стан правового регулювання інституту контрасигнування залишає неврегульованими багато питань, серед яких можна назвати:

- питання форми, в якій відбувається скріплення;

- питання щодо того, які правові наслідки відмови Прем'єр-міністра України або міністра, відповідального за акт та його виконання, скріпити підписами відповідні акти Президента України. Вважаємо, що в такому випадку питання щодо скріплення акту глави держави має ставати предметом розгляду на засіданні Уряду, який має приймати колегіальне рішення з приводу контрасигнування відповідного акта;

- неврегульованою є також ситуація існування можливої розбіжності у поглядах міністрів та Прем'єр-міністра з приводу відповідного акта. Очевидно, що у законодавстві має міститися погоджувальний механізм долання такої розбіжності, наприклад, шляхом винесення цього питання на засідання Уряду та прийняття рішення щодо нього;

- необхідність передбачення процедури скріплення не тільки самих актів глави держави, що потребують такого скріплення відповідно до Конституції України, а й актів про внесення змін до них1.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Питання про юридичну силу та правову природу зазначених актів Президента є дискусійним у конституційній теорії та практиці. Це питання розглядається в таких аспектах: посилання - це нормативний акт, за своєю силою прирівняний до закону; послання - це офіційний документ, який не є нормативним актом, обов'язковим для громадян і посадових осіб, оскільки не містить правової норми; президентські послання мають характер політичного акта з елементами розпорядчих функцій. Вони слугують орієнтиром законодавчої діяльності парламенту.

Відповідно до Указу Президента України "Про щорічні послання Президента України до Верховної Ради України" від 09.04.1997 р. № 314/973 щорічні послання Президента України до Верховної Ради України є офіційними документами глави держави, в яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього становища України визначаються найважливіші напрями економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо неухильного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин. Текст послання, направлений до Верховної Ради України або виголошений Президентом України, набуває сили офіційного документа і має враховуватися в роботі Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій. Згідно з ч. З параграфа 111 Регламенту Кабінету Міністрів України Кабінет Міністрів враховує послання Президента України у своїй роботі.

Президент України також має право вносити конституційні подання (статті 150,151 Конституції України), підписує різного роду листи, запити тощо, які не є нормативно-правовими актами.

Як зазначено в абзаці другому п. 1 ч. 1 ст. 150 Конституції України, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Президента України належить до повноважень Конституційного Суду України. Наведеному положенню Конституції України дано офіційне тлумачення у Рішенні Конституційного Суду України від 27.03.2002 р. № 7-рп/2002 відповідно до якого перевірці на предмет конституційності Конституційним Судом України підлягають будь-які правові акти Президента України незалежно від того, мають вони нормативно-правовий чи індивідуально-правовий характер. У той же час вирішення питання про суперечність їх нормам законів (законність) має здійснюватися судами загальної юрисдикції України. Згідно з ч. 2 ст. 171і Кодексу адміністративного судочинства України акти, дії чи бездіяльність Президента України оскаржуються до Вищого адміністративного суду України.

Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби (п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Основним із таких органів є Адміністрація Президента України (далі - Адміністрація), яка відповідно до Положення про Адміністрацію Президента України, затвердженого Указом Президента України від 02.04.2010 р. № 504/2010, є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України.

Основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.

Відповідно до Указу Президента України від 05.04.2011 р. № 352/2011 із змінами до складу Адміністрації входять: Глава Адміністрації Президента України; Перший заступник Глави Адміністрації Президента України; два заступники Глави Адміністрації Президента України; радники Президента України, в тому числі Радник Президента України - Представник Президента України у Конституційному Суді України, Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань реформування соціальної сфери, Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань безпекової та оборонної політики, Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань судоустрою, Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань діяльності правоохоронних органів, Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань міжнародних відносин, Радник Президента України - Керівник Головного управління Державного Протоколу та Церемоніалу, Радник Президента України - Керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації, Радник Президента України - Керівник Головного управління з гуманітарних і суспільно-політичних питань; Прес-секретар Президента України; уповноважені Президента України; Прес-служба, головні управління, управління, які є самостійними структурними підрозділами Адміністрації.

Відповідно до Закону України "Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим" від 02.03.2000 р. в АРК діє Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, що є державним органом, утвореним згідно з Конституцією України з метою сприяння виконанню в Автономній Республіці Крим повноважень, покладених на Президента України. Представництво утворюється Президентом України і безпосередньо йому підпорядковується. Представництво очолює Постійний Представник Президента України в Автономній Республіці Крим, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України.