Конституційне право України - Совгиря О.В. - Глава X. ВИКОНАВЧА ВЛАДА В УКРАЇНІ

1. Поняття виконавчої влади і система її органів

Відповідно до ч. 1 ст. б Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Вперше термін "виконавча влада" було вжито у Конституції США 1787 р.1

За радянських часів поняття виконавчої влади було вилучено із конституційно-правового обігу, оскільки домінувала теорія про поєднання у радах законодавчої і виконавчої влади2.

Виконавча влада - це одна з гілок державної влади, основним призначенням якої є організація виконання законів та інших нормативно-правових актів, реалізація внутрішньої та зовнішньої політики держави, охорона прав і свобод людини і громадянина, що здійснюється через побудовану на принципі вертикальної підпорядкованості систему спеціально створюваних і наділених відповідною компетенцією органів.

Отже, виконавча влада є одним із центрів політичної влади; вона є підзаконною, тобто спрямованою на виконання законів та інших актів законодавства, визначених конституцією держави; універсальною за обсягом повноважень з точки зору предметів відання; побудована на принципі вертикальної підпорядкованості; характеризується безперервністю діяльності.

Для розуміння сутності виконавчої влади необхідно визначити її співвідношення із поняттям "державне управління".

Державне управління - це певний вид діяльності органів держави, що має виконавчий і розпорядчий характер і полягає в організуючому впливі на суспільні відносини в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах шляхом застосування державно-владних повноважень. Державне управління - це більш широке поняття, ніж виконавча влада, оскільки державне управління здійснюється не тільки у межах виконавчої влади, а й у внутрішньо-організаційній діяльності органів інших гілок державної влади, на рівні державних підприємств, установ і організацій.

Тривала і багато в чому схоластична наукова дискусія щодо визнання за органами виконавчої влади в Україні правового статусу "органів державного управління" чи "органів державної влади" нині втрачає свою актуальність, оскільки в сучасних політичних реаліях Кабінет Міністрів України і, дещо меншою мірою, центральні та місцеві органи виконавчої влади стають насамперед політичними органами державної виконавчої влади.

Особливості статусу органів виконавчої влади у кожній конкретній країні обумовлені певними факторами, до яких можна віднести: форму правління держави, форму територіального устрою, політичний режим, національну виборчу систему та електоральну культуру громадян, особисті якості (харизматичність) прем'єр-міністра, історичні умови формування конституційного законодавства та стан національної політичної системи.

Значною мірою характер виконавчої влади зумовлений формою правління, що існує в державі.

За парламентської форми правління має місце парламентське формування уряду, в якому глава держави відіграє суто номінальну роль - юридично оформлює своїми "рішеннями" зроблений фракціями вибір. Теоретично глава держави може розпустити парламент, однак реально цією прерогативою частіше користується прем'єр. Фактичним центром організації і здійснення виконавчої влади за умов парламентарного правління є уряд.

У президентських республіках виконавчу владу очолює президент. Він сприймається як її уособлення та безпосередній (іноді - єдиний) носій.

У державах із парламентською та парламентсько-президентською формою правління президент (монарх) не включені до виконавчої влади, оскільки наділені повноваженнями, природа яких зумовлена саме статусом глави держави. До компетенції такого глави держави належать також певні повноваження, які він реалізує через уряд або з його санкції (тобто через інститут контрасигнування).

У президентсько-парламентських республіках взаємовідносини між президентом, урядом та його главою визначаються як дуалізм виконавчої влади. Тут глава держави тією чи іншою мірою функціонально поєднаний зі сферою виконавчої влади, хоча структурно до неї здебільшого не входить1.

Систему органів виконавчої влади в Україні утворюють:

- Кабінет Міністрів України, що є вищим органом у системі органів виконавчої влади згідно зі ст. 113 Основного Закону України;

- центральні органи виконавчої влади, до яких за Законом України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 р. належать міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади (служби, агентства, інспекції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом);

- місцеві державні адміністрації, що здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі. Крім того, до цього рівня належать органи спеціальної (галузевої та функціональної компетенції), які безпосередньо підпорядковані як центральним органам виконавчої влади, так і відповідним місцевим органам виконавчої влади (наприклад, за ч. 2 ст. 13 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" територіальні органи міністерства можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх утворення). А відповідно до ч. З ст. 31 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" голови місцевих державних адміністрацій координують діяльність територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади та сприяють їм у виконанні покладених на ці органи завдань).

Згідно зі ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої Законом України від 23.12.1998 р., із змінами Рада міністрів Автономної Республіки Крим є органом виконавчої влади Автономно! Республіки Крим, що самостійно здійснює виконавчі функції і повноваження з питань, віднесених до відання Автономної Республіки Крим Конституцією України, Конституцією Автономної Республіки Крим і законами України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим виконує також державні виконавчі функції і повноваження, делеговані законами України відповідно до Конституції України. З питань виконання державних функцій і повноважень Рада міністрів Автономної Республіки Крим підзвітна і підконтрольна Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Рада міністрів Автономної Республіки Крим не входить до системи органів державної виконавчої влади, однак може виконувати делеговані державні виконавчі функції і повноваження.

Окремі повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися законом органам місцевого самоврядування (ч. З ст. 143 Конституції України). Однак до системи органів виконавчої влади зазначені органи не входять.