Конституційне право України - Совгиря О.В. - 4. Компетенція Конституційного Суду України

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 26.06.2008 р. № 13-рп/20081 Конституційний Суд України має право здійснювати наступний конституційний контроль і щодо закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності (згідно із Законом України від 04.08.2006 р. № 79-V, який був визнаний неконституційним Конституційним Судом України відповідно до зазначеного Рішення, Конституційний Суд України був позбавлений цього права), оскільки відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною у розділі XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України.

Слід також мати на увазі, що відповідно до Ухвали Конституційного Суду України від 31.03.2010 р. № 15-у/20102 офіційне тлумачення і застосування правових норм є різними видами юридичної діяльності. Офіційним тлумаченням вважається діяльність компетентного органу державної влади щодо з'ясування і роз'яснення волі законодавця, матеріалізованої в нормі права (усвідомлення та роз'яснення смислу норм права з метою найбільш правильної їх реалізації). Правозастосовна діяльність полягає в індивідуалізації правових норм щодо конкретних суб'єктів і конкретних випадків, тобто в установленні фактичних обставин справи і підборі правових норм, які відповідають цим обставинам. Пошук та аналіз таких норм з метою їх застосування до конкретного випадку є складовою правозастосування. Надання консультацій чи роз'яснень з цього приводу не належить до повноважень Конституційного Суду України.

Формами звернення до Конституційного Суду України є:

конституційне подання - це письмове клопотання до Конституційного Суду України про визнання правового акта (його окремих положень) неконституційним, про визначення конституційності міжнародного договору або про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Конституційним поданням є також звернення Верховної Ради України про дачу висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту (див. Методичні рекомендації для підготовки конституційного подання з питань конституційності законів, інших правових актів та офіційного тлумачення Конституції та законів України1);

конституційне звернення - це письмове клопотання до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції України та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи.

Закон України "Про Конституційний Суд України" (ст. 45) встановлює вичерпний перелік підстав, за наявності яких може бути відмовлено у відкритті провадження у справі в Конституційному Суді України. Ними є:

1) відсутність встановленого Конституцією України, зазначеним Законом права на конституційне подання, конституційне звернення;

2) невідповідність конституційного подання, конституційного звернення вимогам, передбаченим Конституцією України, зазначеним Законом;

3) непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні, конституційному зверненні.

У разі прийняття Колегією суддів Конституційного Суду України процесуальної ухвали про відкриття провадження у справі в Конституційному Суді України ця справа вноситься Головою Конституційного Суду України на розгляд пленарного засідання Конституційного Суду України.

У разі прийняття Колегією суддів процесуальної ухвали про відмову у відкритті провадження в справі секретар Колегії суддів направляє матеріали Голові Конституційного Суду України для розгляду справи на засіданні Конституційного Суду України. Прийнята Конституційним Судом України на його засіданні процесуальна ухвала про відмову у відкритті провадження у справі в Конституційному Суді України є остаточною.

На засіданнях Конституційного Суду України розглядаються всі питання, що потребують вирішення Конституційним Судом України, крім тих, що вирішуються на його пленарних засіданнях, відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України". Засідання Конституційного Суду України є повноважним, якщо на ньому присутні не менше одинадцяти суддів Конституційного Суду України. Рішення Конституційного Суду України на його засіданнях приймається, якщо за це рішення проголосувало більше половини суддів Конституційного Суду України, які брали участь у засіданні.

Конституційним Судом України приймаються рішення та лаються висновки у справах, що належать до його компетенції, на пленарних засіданнях. Пленарне засідання Конституційного Суду України є повноважним, якщо на ньому присутні не менше дванадцяти суддів Конституційного Суду України. Рішення Конституційного Суду України приймаються та його висновки даються на пленарному засіданні, якщо за них проголосувало не менше десяти суддів Конституційного Суду України.

Розгляд справ на пленарному засіданні Конституційного Суду України може проводитись у формі:

- усних слухань, тобто шляхом безпосереднього заслуховування на пленарному засіданні всіх учасників конституційного провадження. Усні слухання є обов'язковими у випадках, коли для всебічного дослідження обставин справи та прийняття обгрунтованого рішення на пленарному засіданні Конституційного Суду України необхідно безпосередньо заслухати учасників конституційного провадження. Усні слухання можуть проводитись також за клопотанням суб'єктів права на конституційне подання, конституційне звернення та органів, посадових осіб, конституційність правових актів яких оспорюється або потребує офіційного тлумачення. За ухвалою пленарного засідання Конституційного Суду України може бути проведене усне слухання лише з окремих питань справи, визначених ухвалою;

- письмових слухань, тобто шляхом заслуховування та аналізу зібраних на попередніх стадіях конституційного провадження та залучених додатково в ході пленарного засідання матеріалів, документів, необхідних для забезпечення об'єктивного І повного розгляду справи.

Форма слухання визначається процесуальною ухвалою Конституційного Суду України.

Розгляд справ на пленарному засіданні Конституційного Суду України, незалежно від форми слухання, проводиться відкрито.

У разі коли розгляд справи на відкритому пленарному засіданні Конституційного Суду України може призвести до розголошення державної або іншої таємниці, що охороняється законом, справа за ухвалою Конституційного Суду України розглядається на закритому пленарному засіданні. Рішення та висновки Конституційного Суду України у всіх випадках оголошуються публічно у відкритому пленарному засіданні Конституційного Суду України.

Колегія суддів Конституційного Суду України під час підготовки справи, Конституційний Суд України в процесі провадження у справі мають право витребувати від Верховної Ради України, Президента України, Прем'єр-міністра України, Генерального прокурора України, суддів, органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, політичних партій та інших об'єднань громадян і окремих громадян необхідні документи, матеріали та інші відомості, що стосуються справи.

Колегія суддів Конституційного Суду України під час підготовки справи, Конституційний Суд України в процесі провадження у справі мають право викликати посадових осіб, експертів, свідків, представників за законом та уповноважених за дорученням, громадян, участь яких повинна забезпечити об'єктивний і повний розгляд справи. Ухилення без поважних причин від явки у Колегію суддів Конституційного Суду України чи в Конституційний Суд України, а так само відмова надати необхідні документи, матеріали та інші відомості або їх умисне приховування тягнуть за собою відповідальність винних осіб за законом.

Строк провадження у справах за конституційними поданнями не повинен перевищувати трьох місяців. У разі провадження за конституційним поданням, яке визнане Конституційним Судом України невідкладним, строк розгляду такого подання не повинен перевищувати одного місяця.

Строк провадження у справах за конституційними зверненнями не повинен перевищувати шести місяців.

Строки конституційного провадження починають обчислюватися з дня прийняття процесуальної ухвали про відкриття конституційного провадження у справі.

Конституційне подання або конституційне звернення надсилається до Конституційного Суду України без стягнення державного мита. Однак, якщо неодноразове направлення конституційного подання, конституційного звернення з того самого питання, що вже розглядалось у Конституційному Суді України, є зловживанням правом, Конституційний Суд України після прийняття рішення про відмову у відкритті провадження у справі може прийняти рішення про стягнення з суб'єкта права на конституційне подання, конституційне звернення державного мита у розмірі, встановленому законом.

Конституційні подання та конституційні звернення надходять до Конституційного Суду України поштою або безпосередньо до Секретаріату Конституційного Суду України.

Рішення приймаються, висновки даються Конституційним Судом України поіменним голосуванням шляхом опитування суддів Конституційного Суду України. Судді Конституційного Сулу України не мають права утримуватися від голосування. Рішення і висновки Конституційного Суду України мотивуються письмово, підписуються окремо суддями Конституційного Суду України, які голосували за їх прийняття і які голосували проти їх прийняття, та оприлюднюються. Вони є остаточними і не підлягають оскарженню.

У своїй діяльності Конституційний Суд керується так званим принципом "зв'язаної ініціативи", відповідно до якого суд не має права розглядати питання про конституційність нормативних актів, у тому числі законів, за власною ініціативою.

Актами, які приймаються під час розгляду справ на пленарних засіданнях Конституційного Суду України, є рішення, висновки; актами, які виносяться, - процесуальні ухвали та протокольні ухвали Конституційного Суду України.

Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки іменем України.

З урахуванням мети прийняття актів Конституційного Суду України та їх юридичних особливостей в науковій літературі пропонується виділяти такі види цих актів: акти конституційного контролю; акти щодо офіційного тлумачення конституції та законів України; процедурні (процесуальні) акти; внутрішньо-організаційні акти.

Конституційний Суд України може визнати неконституційним правовий акт повністю або в окремій його частині.

У разі якщо в процесі розгляду справи за конституційним поданням чи конституційним зверненням виявлено невідповідність Конституції України інших правових актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі, і які впливають на прийняття рішення чи дачу висновку у справі, Конституційний Суд України визнає такі правові акти (їх окремі положення) неконституційними.

Підписання суддею Конституційного Суду України рішення, висновку Конституційного Суду України є обов'язковим.

Суддя Конституційного Суду України, який підписав рішення, висновок Конституційного Суду України, має право, незалежно від того, голосував він "за" чи "проти" прийняття рішення або давання висновку, викласти у письмовій формі свою окрему думку у справі, яка долається до рішення чи висновку Конституційного Суду України.

Наприклад, у США, на відміну від України, окремим думкам суддів Верховного Суду США (який виступає у цій державі органом конституційного контролю) може бути надано прецедентний характер. В Україні ж окрема думка судді Конституційного Суду виноситься суддею від власного імені, є його особистою позицією у справі та не породжує юридичних наслідків, отже, має доктринальне значення. Наявність інституту окремої думки суддів Конституційного Суду України є свідченням демократизму конституційної юстиції України.

Рішення і висновки Конституційного Суду України підписуються не пізніше семи днів після прийняття рішення, дачі висновку.

Ухвали, рішення і висновки Конституційного Суду України разом з окремою думкою суддів Конституційного Суду України протягом наступного робочого дня після їх підписання оприлюднюються на офіційному веб-сайті Конституційного Суду України і направляються Президенту України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України.

Рішення і висновки Конституційного Суду України разом з окремою думкою суддів Конституційного Суду України публікуються у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання (про порядок виконання рішень Конституційного Суду України йдеться у Рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2000 р. № 15-рп /20003, згідно з яким обов'язок виконання рішення Конституційного Суду України є вимогою Конституції України, яка має найвищу юридичну силу щодо всіх інших нормативно-правових актів). А відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 10.06.2010 р. № 16-рп/2010 це виключає можливість органу державної влади, у тому числі парламенту, органу місцевого самоврядування, їх посадових осіб відтворювати положення правових актів, визнаних Конституційним Судом України неконституційними, крім випадків, коли положення Конституції України, через невідповідність яким певний акт (його окремі положення) було визнано неконституційним, у подальшому змінені в порядку, передбаченому розділом XIII Основного Закону України.

Колії рішень і висновків Конституційного Сулу України надсилаються наступного робочого дня після їх офіційного оприлюднення суб'єкту права на конституційне подання чи конституційне звернення, з ініціативи якого розглядалася справа, до Міністерства юстиції України, а також до органу влади, що прийняв правовий акт, який був предметом розгляду в Конституційному Суді України.

У разі необхідності Конституційний Суд України може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки щодо забезпечення виконання рішення, додержання висновку. Конституційний Суд України має право зажадати від зазначених органів письмового підтвердження виконання рішення, додержання висновку Конституційного Суду України.

Невиконання рішень та недодержання висновків Конституційного Суду України тягнуть за собою відповідальність згідно із законом. Однак поки що встановлення відповідальності за невиконання чи неналежне виконання рішень Конституційного Суду України має бути на порядку денному парламенту1, тобто є законодавчо неврегульованим.

У літературі з конституційного права пропонується прийняти спеціальний Закон України "Про конституційно-виконавче провадження", яким визначалися б умови і порядок примусового (лише у разі добровільного невиконання) виконання рішень Конституційного Суду України, та закріпити в законодавстві положення про створення такої складової механізму конституційної юрисдикції в Україні, як Виконавча контрольна служба Конституційного Суду України. її завдання зводилися би до здійснення моніторингу за виконанням рішень І висновків Суду та вжиття у разі необхідності передбачених законодавством заходів до забезпечення їх виконання.

Рішення, висновок Конституційного Суду України можуть бути роз'яснені Конституційним Судом України за клопотанням однієї із сторін конституційного провадження.

Ухвала Конституційного Суду України про виправлення неточностей у рішенні, висновку або про їх роз'яснення приймається на пленарному засіданні Конституційного Суду України і підлягає опублікуванню в тих виданнях, де було опубліковано рішення, висновок.

Проблемним питанням виконання рішень Конституційного Суду України є, з нашої точки зору, юридична сила рекомендацій та застережень, які Конституційний Суд України подає у своїх висновках, розглядаючи законопроект про внесення змін до Конституції України щодо його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України (ст. 159 Конституції України). На думку М. Селівона, такі рекомендації та застереження мають враховуватися законодавцем при подальшому вдосконаленні їх змісту'. Незважаючи на слушність таких рекомендацій та застережень у більшості випадків, слід погодитися з існуючими поглядами щодо юридичної природи цих побажань та неправомірності вміщення їх у висновках Конституційного Суду України. Так, в Окремій думці судді Конституційного Суду України В. М. Шаповала стосовно Висновку Конституційного Суду України від 27.06.2000 р. № 1 -в/2000 зазначено, що: "... положення мотивувальної частини Висновку засвідчують, що Конституційний Суд України розглядав справу і прийняв рішення в режимі de lege ferenda, тобто з позицій закону, прийняття якого є бажаним. Однак і за Конституцією України, і за чинним законодавством єдиний орган конституційної юрисдикції уповноважений діяти виключно в режимі de lege legata, тобто з позицій закону, який діє. Відповідно до ст. 159 Конституції України Конституційний Суд України уповноважений давати висновки щодо відповідності будь-якого законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 та 158 Конституції України. Ніяких застережень щодо можливості формулювання Конституційним Судом України яких-небудь рекомендацій для Верховної Ради України або для суб'єктів права законодавчої ініціативи... Основний Закон не встановлює. Визнання можливостей формулювання подібних рекомендацій перетворює, по суті, Конституційний Суд України з експерта ймовірних змін до Конституції України на активного співавтора таких змін".

Упродовж своєї діяльності Конституційним Судом України опрацьовано майже 60 тисяч документів, проведено близько п'яти тисяч засідань, пленарних засідань та засідань колегій Конституційного Суду України, прийнято 252 рішення щодо відповідності законів та інших правових актів Конституції України та щодо офіційного тлумачення положень Конституції і законів України, надано 21 висновок щодо законопроектів про внесення змін до Конституції України та щодо міжнародного договору, який вносився до Верховної Ради України для надання згоди на його обов'язковість, а також прийнято більше 1200 ухвал.

У зарубіжних країнах до компетенції конституційних судів також належать перевірка конституцій пості політичних партій, контроль за результатами загальнонаціональних виборів, спори з приводу компетенції (зокрема, у федеративних державах - розгляд спорів про компетенцію між суб'єктами федерації, а також між федерацією та її суб'єктом).

На думку М. Д. Савенка, аналіз повноважень Конституційного Суду України дає підстави вважати, що його юрисдикцію також необхідно поширити на: компетенційні спори (оскільки на сьогодні повноваження Суду з вирішення спорів щодо компетенції чітко не виділені: за своїми повноваженнями щодо подібних спорів вій може лише перевірити конституційність закону або іншого акта в частині встановлених ними повноважень відповідного органу влади), контроль за виборами Президента України, за всеукраїнським референдумом, надати право звернення до нього з клопотаннями щодо конституційності віднесених до повноважень Суду нормативно-правових актів усім громадянам, юридичним особам, у тому числі судам загальної юрисдикції всіх ланок, Кабінету Міністрів України3. При цьому фахівці висловлюються проти здійснення Конституційним Судом України правотворчості і надання Суду права законодавчої ініціативи4.

У науковій юридичній літературі як гарантія прав і свобод людини і громадянина розглядається право на подання конституційної скарги (ампаро). Практика інших країн у сфері конституційного судочинства свідчить, що через інститут індивідуальної конституційної скарги досягається максимальний рівень захисту прав і свобод людини і громадянина з урахуванням особливостей справи та характеру порушення прав окремої особи'. Зазначений інститут є найбільш ефективною формою захисту прав людини.

Згідно з п. 2 розділу IV Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, затвердженої Указом Президента України від 10.05.2006 р. № 361/2006, для підвищення ефективності конституційно-правового захисту прав і свобод людини і громадянина доцільно передбачити право кожної особи звернутися до Конституційного Суду України з конституційною скаргою у випадках, визначених у законі. З цією метою доцільно запровадити розгляд справ у Конституційному Суді України палатами.

Зазначене право громадян України випливає зі змісту ч. З ст. 8 Конституції України. Нині за чинним законодавством громадяни України іноземці, особи без громадянства, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до Конституційного Суду України з конституційними зверненнями лише щодо офіційного тлумачення Конституції і законів України. Законом обмежено це право лише випадками наявності неоднозначного застосування зазначених норм органами судової влади. Як наслідок - за одинадцять років своєї діяльності Конституційний Суд України розглянув лише 16 справ такої категорії, тобто приблизно лише десяту частину із загальної кількості розглянутих ним справ.

Слід зазначити, що таке обмеження також негативно позначається на міжнародному іміджі України, оскільки, не знайшовши судового захисту у своїй державі, громадяни змушені звертатися до Європейського суду з прав людини, і, як засвідчує статистика, щороку кількість таких звернень зростає.

Звичайно, за таких умов навантаження на Конституційний Суд України зросте, однак з цим можна буде впоратись, наприклад, шляхом надання суддям права розглядати такі справи в складі відповідної колегії. Крім того, доцільним може бути передання повноважень тлумачити закони України органу державної влади, який їх приймає, - Верховній Раді України, що також сприятиме зменшенню навантаження на Конституційний Суд України. До речі, у багатьох країнах, у тому числі в Російській Федерації, офіційне тлумачення законів до повноважень конституційного суду не віднесено1.

Досвід, наприклад, Німеччини, щодо розгляду Федеральним Конституційним Судом цієї держави конституційних скарг свідчить про те, що після проходження через доволі складний механізм їх прийняття із п'яти тисяч скарг, які щорічно надходять до зазначеного Суду, залишаються лише 30, які розглядаються по суті і щодо яких приймаються остаточні рішення2.

У практиці зарубіжних країн (Росія, Німеччина тощо) громадянин або об'єднання громадян мають право звертатися до конституційного суду, якщо вважають, що у конкретній ситуації були порушені їх конституційні права внаслідок невідповідності конституції застосованого закону, а в інших органах держави, в тому числі і судових, вони не знайшли захисту. Як правило (хоча не завжди), звернення до конституційного суду у порядку конституційної скарги можливе лише після того, як пройдені всі судові інстанції (при цьому у країнах із американською моделлю конституційного контролю потреби в особливому інституті конституційної скарги немає: він охоплений загальним порядком позовного провадження).

Наприклад, у ФРН, якщо конституційна скарга задовольняється, у рішенні зазначається, яку норму Основного Закону було порушено і яка дія чи бездіяльність до цього призвели. Федеральний Конституційний Суд (ФКС) може зазначити, що будь-яка подібна дія у випадку її вчинення виступатиме порушенням Основного Закону. Задовольнивши скаргу на певне рішення, ФКС це рішення скасовує, а якщо йдеться про судове рішення, то передає справу до компетентного суду. Задоволення скарги на закон означає втрату чинності цим законом, у тому числі і у випадку скасування рішення, що ґрунтується на неконституційному законі. За наявності заснованого на неконституційному приписі вироку суду можливе поновлення судочинства у цій справі; рішення судів з цивільних справ, що ґрунтуються на неконституційних нормах, не переглядаються за деякими винятками, однак виконання таких рішень недопустиме.