Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Камеральна діяльність

Адміністративне право у своїй ґенезі пов'язується з трьома видами публічної діяльності: камеральною, поліцейською і такою, що обмежує вільний розсуд адміністрації у її стосунках з людиною. Кожна з них, відповідно до наявних соціально-економічних умов, виконала функції обов'язкового інструменту щодо прогресивних зрушень у сфері регулювання правових відносин, створила можливості для становлення та існування адміністративного права у його сучасному вимірі.

Для усвідомлення їх ролі в інституалізації цієї юридичної галузі необхідно мати на увазі, що вони не є послідовно змінюючими один одного етапами соціальної практики, мають різні передумови виникнення і паралельно існували на тривалих відрізках історії. У той самий час, на фазах еволюційних змін між ними збуджувались інтеграційні зв'язки, які породжували нові властивості стосунків людини з владою. Кінцевим результатом їх взаємодії виявилась нова юридична галузь - адміністративне право.

Камеральна діяльність

Камеральна діяльність відома з часів феодалізму. її назва походить від латинського слова "сатега" (казна) - сховище грошей, золота, коштовностей та інших цінностей, які належали королям, царям, князям, монастирям тощо.

Змістом камеральної діяльності була розбудова і примноження фондів властителя, а метою - отримання максимально можливих прибутків. Фактично вона охоплювала все доменіальне господарство, всі джерела надходжень до казни. Єдиною підставою рішень і дій у сфері камерального господарювання була воля властителя. Вона фіксувалась в актах правителя, рішеннях церкви, правових аналогіях, прецедентах, традиціях.

Безпосередня реалізація волі властителя у сфері камерального господарювання покладається на спеціальні структурні утворення. Ці квазі-адміністративні органи мали форму і функції, які відповідали розумінню їх призначення з боку верховного розпорядника фінансово-майнових ресурсів. За правило вони опікуються військовою службою, судовою справою, оборотом майна, чеканкою монет, кредитами та боргами.

Знання щодо камеральної діяльності у період феодалізації існували у вигляді управлінських рекомендацій щодо задоволення фінансово-майнових потреб.

Згодом камеральні знання систематизуються, набирають теоретичного змісту і постають науковою і навчальною дисципліною з назвою "камералістика". За сьогоднішнім розумінням, камералістика мала міждисциплінарний характер і складалася з двох частин. По-перше, це були знання про безпосередню практику торгівлі, будівництва, вирощування тварин і рослин, видобуток корисних копалин, використання лісів і таке інше. По-друге, - знання щодо управління: а) фінансами і б) станом суспільного благоустрою і добробуту тобто внутрішніми (поліцейськими) справами. Крім цього, майбутні камералісти вивчали законодавство, політичну економію, історію, статистику, мови.

В університетах Російської імперії (Санкт-Петербург, Казань, Харків) камералістика викладалась приблизно з 1843 по 1863 роки. В другій половині XIX ст. як галузь науки та навчальна дисципліна вона припинила існування, а термін "камералістика" вийшов з ужитку.

Поліцейська діяльність

Другим видом суспільної діяльності, яка вплинула на формування адміністративного права, є поліцейська діяльність.

Термін "поліція" походить від грецького "поліс", тобто місто-держава. Тому за первісним розумінням зміст поліцейської діяльності збігається з поняттям управління загальнодержавними справами. Вона обіймає шляхове господарство, охорону здоров'я, будівельну і пожежну справи, публічний порядок і спокій, поштовий зв'язок, мануфактуру, торгівлю та інші об'єкти, які утворюють сферу внутрішнього управління в державі. Наукові знання щодо цієї діяльності отримали назву "поліцейська наука", "поліцейське право".

Головне призначення поліцейського права полягає у впровадженні тотального підкорення державним інтересам всіх складових суспільної системи. З цією метою юридичний інструментарій спрямовується на втілення жорстких примусових заходів за невиконання будь-якої поліцейської вимоги.

Поліцейському праву належить вирішальна роль у виникненні поліцейської держави. Характерними рисами такої держави є урядова опіка, втручання органів управління в усі сфери життя, нехтування інтересами людини, розгалуженість бюрократичного апарату і його закритість.

Діяльність щодо обмеження вільного розсуду адміністрації

Третім видом суспільної діяльності, яка вплинула на формування адміністративного права, є діяльність щодо обмеження вільного розсуду адміністрації у її стосунках з людиною. Такі обмеження є найважливішою ознакою правової держави.

На тривалому цивілізацій н ому шляху - від античності до постмодерну - люди спромагалися знайти справедливу форму державного устрою, у якій би закон став домінантою життя, визнавався обов'язковою настановою як для суспільства, так і для влади, обмежував адміністративне свавілля, гарантував громадянам неупередженість розгляду правових питань.

До цього пошуку причетні мислителі античності, представники механістичного матеріалізму, західного лібералізму, теорії розподілу влад, ідеї прямого народного правління, німецької класичної філософії. їхні погляди згенерували апріорне розуміння правової держави, яке згодом було втілено в законодавство. Найбільш рельєфне відображення вони знайшли в положеннях конституційних законів США і Франції.

На цьому нормативному матеріалі категорія "правова держава" перетворюється з філософсько-правової кабалістики на своєрідну калькуляцію практичного державотворення, а знання щодо неї виводяться з перманентної рефлексії на рівень досліджень правової дійсності.

Результат нормативних нововведень виявляється у новому погляді на сутність управління, яка концентрується у тезі: управлінська діяльність повинна базуватись на законі і здійснюватись на основі чіткого визначення: а) прав і обов'язків людини щодо держави; б) прав і обов'язків держави щодо людини.

Упорядкованість управлінської діяльності шляхом нормативного закріплення взаємних прав і обов'язків між державою і громадянином постає генетичним витоком доктрини, на базі якої сформувалась нова юридична галузь - адміністративне право. Вона є найбільш характерним критерієм, за яким розмежовуються поліцейське і адміністративне право, а також поліцейська і правова держава.

Інституціонально-правовий розвиток ідеї про юридичну відповідальність держави перед громадянином отримала у формуванні адміністративної юстиції (адміністративних судів).

Визнання України незалежною правовою державою і закріплення у нормах Конституції положення про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, обумовили необхідність оновлення адміністративно-правової доктрини. Важливий етап цього процесу пов'язується з Концепцією адміністративної реформи в Україні, яка була введена в дію Указом Президента України від 22 липня 1998 року. Концепція визначила, що основою реформаторських зусиль є зміна взаємовідносин держави і громадянина. У їх новій парадигмі державі відведена функція своєрідного "сервісного центра" з обслуговування інтересів особи, а адміністративному праву - функція юридичного забезпечення такого обслуговування.

Сьогодні адміністративне право подолало управлінський догмат у визначені своєї сутності і розуміється як галузь, яка генетично пов'язана з практикою захисту прав людини юридичними засобами.