Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Предмет і метод адміністративного права

Домінуючим чинником уявлень про галузь права є сукупність відносин, які цією галуззю регулюються і утворюють її предмет. Для сучасного українського адміністративного права визначення предмета носить принциповий характер. Його встановлення відповідно до сучасних реалій державотворення має стати важливим кроком оновлення адміністративно-правових інституцій і об'єктивного висвітлення їх ролі у поглибленні процесів формування правової держави і громадянського суспільства.

У радянський період предмет адміністративного права подають як відносини у сфері державного управління або виконавчо-розпорядчої діяльності. Такий підхід, з деякими інтерпретаціями, зберігається до 90-х років минулого століття. У всякому разі, Ю. М. Козлов у 1995 р. його предметом визначає відносини, які виникають, змінюються і припиняються в сфері державного управління. Під впливом такого розуміння предмета адміністративного права починає формуватися українська концепція цієї юридичної галузі.

На першому етапі знання про предмет в українському адміністративному праві базується на традиціях радянської правової школи. Відповідно до них зміст предмета адміністративного права становлять однорідні відносини державно-управлінської спрямованості.

У зазначеному аспекті найбільш характерною можна вважати позицію Л. В. Коваля. Він свого часу писав, що предметом адміністративного права є суспільні відносини, які виникають при здійснені державного управління.

Другий етап встановлення предмета адміністративного права характеризується тим, що накопичення знань про нього здійснюється в умовах докорінних змін у соціальній та економічній сферах. На їх підґрунті формуються нові за своїм змістом суспільні відносини. Як результат, виникає нагальна потреба у їх юридичному забезпечені.

У свою чергу, правове осмислення нових закономірностей суспільного розвитку спонукає до нового розуміння ролі права і зв'язків між державою і громадянином. У новому праворозумінні державоцентризм і патерналізм, які складають ідеологію "традиційного" радянського адміністративного права, приєднуються до інших маргінальних доктрин.

Таким чином, об'єктивні обставини змушують до реформування адміністративного права. Вони потребують визначити його місце і з'ясувати роль у теоретичному і нормативному обслуговуванні процесів державотворення, у формуванні правової держави. Через деякий час стає зрозумілим, що вирішення виниклих проблем неможливе без переосмислення і оновлення предмета цієї галузі права.

На наш погляд, принципове значення для оновлення поняття предмета адміністративного права мали два теоретичних висновки, які були зроблені у розвиток ідей Концепції адміністративної реформи в Україні.

По-перше, це висновок про те, що адміністративне право не може розвиватися як моноцентрична галузь, тобто як така галузь, що має єдиний системостворюючий нормативний центр; по-друге, висновок про те, що адміністративне право є правом поліструктурним.

Не менш значну роль відіграло сприйняття українським адміністративним правом, як важливого системоутворюючого компонента його предмета, відносин, які виникають за ініціативою підвладної сторони. Вони були впроваджені у вітчизняну адміністративно-правову теорію під назвою реординаційних відносин.

На базі цих здобутків поняття предмета адміністративного права стає більш широким і виходить за межі державного управління. Про це, насамперед, свідчать його визначення у навчальній літературі.

Так, у підручнику за редакцією О. М. Бандурки він подається як правові відносини, що складаються здебільшого у державному управлінні.

У підручнику за редакцією Ю. П. Битяка до предмета адміністративного права включені відносини, пов'язані з: а) діяльністю органів виконавчої влади, б) внутрішньо-організаційною діяльністю державних органів, підприємств, установ, організацій, в) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядування, г) здійсненням недержавними суб'єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади, ґ) здійсненням правосуддя у формі адміністративного судочинства.

Формулюються також поняття предмета адміністративного права, як відносини, що складаються у сфері публічного управління, і в процесі організації і функціонування органів державного управління.

У наукових джерелах ретельно досліджуються тенденції розвитку адміністративного права, теоретично обґрунтовується нова структура його предмета. В результаті саме адміністративне право постає галуззю публічно-правового регулювання, яка забезпечує функціонування публічної адміністрації.

Таким чином, на другому етапі розвитку знань про предмет адміністративного права стає зрозумілим наступне:

по-перше, до предмета адміністративного права входять не лише відносини державного управління, а й інші управлінські відносини. їх сукупність утворює відносини публічного управління;

по-друге, крім управлінських до нього входять відносини, які виникають при здійсненні правосуддя у формі адміністративного судочинства. Це відносини відповідальності суб'єктів владних повноважень за неправомірні діяння;

по-третє, до нього входять відносини відповідальності за порушення встановлених правил - відносини адміністративної відповідальності;

по-четверте, до предмета адміністративного права входять відносини, які виникають за ініціативою суб'єктів що не мають владних повноважень при їх звернені до органів публічної адміністрації (відносини ре-ординації). У подальшому вони отримують назву "сервісних" відносин, відносин публічних або адміністративних послуг.

Третій етап встановлення предмета адміністративного права - це узагальнення і систематизація теоретичних і емпіричних даних, застосування системного підходу як методу дослідження накопиченого матеріалу.

Центральним питанням на цьому етапі стало з'ясування наявності або відсутності у сукупності структурних компонентів предмета адміністративного права інтегративних якостей.

Його принципова важливість обумовлена тим, що відсутність таких якостей робила зазначену сукупність конгломеративним утворенням і фактично ставила під сумнів їх єдність, а отже, існування предмета у новому форматі. Наявність інтегративних якостей незаперечно свідчила, що ця сукупність є системою і має всі підстави розглядатися як предмет галузі права.

З цього приводу необхідно зазначити, що у радянській правовій доктрині предмет адміністративного права подається системним утворенням. Інтегративний характер взаємодії його складових дослідники доводили на підставі таких ознак: а) всі відносини предмета - є однотипними відносинами; б) всі відносини предмета - є відносинами влади і підпорядкування; в) всі відносини предмета виникають у результаті здійснення державного управління строго визначеними структурами - органами державного управління.

Жодна з вищенаведених інтегративних ознак не відшукується у сукупності нових структурних складових предмета сучасного українського адміністративного права. Аж ніяк не можна назвати однотипними відносини адміністративних послуг і відносини відповідальності. Не є вони також відносинами влади і підпорядкування. Далеко не всі відносини оновленого предмета виникають у результаті здійснення державного управління.

Сукупність відносин, які у оновленому вимірі регулюються адміністративним правом, перетворюють у систему, а отже, і у предмет галузі, інші чинники. Це категорії "публічна адміністрація", "публічне адміністрування", "відносини адміністративних зобов'язань".

"Публічна адміністрація" вже фактично посідає місце, яке у радянському адміністративному праві належало категорії "державне управління". Сьогодні наукове осмислення і подальша розробка теорії публічної адміністрації є одним із головних напрямів доктринального оновлення адміністративного права України, важливим підґрунтям його трансформації у сучасну юридичну галузь європейського змісту.

Цей рух не є простою зміною термінів. Теорія публічної адміністрації має принципові відмінності від теорії державного управління, як за юридичним наповненням, так і за ідеологічною сутністю.

Її становлення і визнання ставить крапку на спробах пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави. Держави, де нормативно визнається її відповідальність перед людиною, де права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах. Таке її розуміння є актуальним і для української правової системи. Необхідно також зазначити, що поняття публічної адміністрації не є новиною для українського права. Воно присутнє в роботах українських адміністративістів, які працювали за межами радянської правової школи, наприклад у працях Ю. Панейка.

Публічна адміністрація як правова категорія має два виміри: функціональний і організаційно-структурний. При функціональному підході - це діяльність відповідних структурних утворень щодо виконання функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу. Таким інтересом в українському праві визнається інтерес соціальної спільності, що легалізований і задоволений державою. Таким чином, наприклад, виконання публічною адміністрацією правоохоронної функції означає системну діяльність всіх структурних утворень, які мають таку функцію. Вважаємо, що таку діяльність доцільно позначити терміном "публічне адміністрування".

При організаційно-структурному підході публічна адміністрація - це сукупність органів, які утворюються для здійснення (реалізації) публічної влади. В українському праві публічною владою визнається: а) влада народу як безпосереднє народовладдя; б) державна влада - законодавча, виконавча, судова; в) місцеве самоврядування. З наведеного випливає, що публічну владу в Україні здійснюють такі органи:

по-перше, Верховна Рада України (парламент), Президент України (як владний інститут), місцеві ради. Вони реалізують владу народу, що знаходить вираз у виборчих процесах;

по-друге, усі органи і установи, що реалізують державну владу. Наприклад, органи виконавчої влади, суди та інші;

по-третє, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування. Наприклад, виконавчі комітети місцевих рад, громадські об'єднання, органи самоорганізації населення тощо.

Таким чином, публічна адміністрація - це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.

Все це зумовлює необхідність розглядати теорію публічної адміністрації як методологічну основу адміністративного права і використовувати її поняття як базове у формуванні адміністративно-правових відносин.

Наступним системоутворюючим для предмета адміністративного права чинником є категорія "відносини адміністративних зобов'язань". Сутність цих відносин обумовлена змістом норм Конституції України щодо відповідальності держави перед людиною, визнання головним обов'язком держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини, верховенства права, обмеження повноважень і дій публічної адміністрації Конституцією та законами України.

З них випливає, що публічна адміністрація при утворенні приймає на себе зобов'язання щодо задоволення інтересів суспільства і громадян. Серед них є зобов'язання публічного характеру, виконання яких потребує використання публічною адміністрацією владних повноважень. У ході їх реалізації виникають відносини, які пропонується позначити як "відносини адміністративних зобов'язань".

Саме вони - відносини щодо виконання адміністративних зобов'язань публічної адміністрації перед суспільством - є предметом адміністративно-правового регулювання, або предметом адміністративного права.

Цією категорією - відносинами адміністративних зобов'язань - об'єднуються чотири типи відносин, кожен з яких є складовою частиною предмета адміністративного права. Це відносини:

а) публічного управління;

б) адміністративних послуг;

в) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність;

г) відповідальності суб'єктів суспільства (індивідуальних і колективних) за порушення встановленого публічною адміністрацією порядку і правил.

Характерною ознакою усіх вищеназваних видів адміністративно-правових відносин є те, що органи публічної адміністрації виступають у них владною стороною, яка реалізує свої виконавчо-розпорядчі повноваження. Тобто має право на прийняття владного (обов'язкового) рішення.