Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Структурно-системний аспект

Він пов'язаний з певним переосмисленням таких базових категорій теорії адміністративного права, як предмет і метод галузі права.

Структурно-системний аспект

Він мав відобразити особливості структурування системи адміністративного права і на цій основі оцінити можливості й напрями розвитку структури в процесі систематизації адміністративного законодавства

Відсутність законодавчого закріплення Концепції не зупинило реформування адміністративного права. Хоча необхідно констатувати, що брак концептуального документа призвів до невпорядкованого реформування окремих інститутів адміністративного права та правових категорій, наявності великої кількості досить неаргументованих наукових пропозицій щодо реформування та удосконалення тих чи інших публічно-правових сфер.

Необхідно також підкреслити, що протягом останніх десяти років реформа адміністративного права має і значні ґрунтовні теоретичні напрацювання. На цьому необхідно зупинитися більш докладно.

Кардинальні теоретичні напрацювання таких видатних вчених адміністративного права, як: В. Б. Авер'янов, В. К. Колпаков, А. О. Селіванов, І. П. Голосніченко та інші дали можливість говорити про один з доктринальних аспектів, зміст якого в тому, що адміністративне право - це класичний зразок фундаментальної (профілюючої) галузі так званого публічного права. Публічність адміністративного права означає, що воно регулює відносини, які забезпечують загальні, сукупні, або, інакше кажучи, публічні інтереси в суспільстві (вперше публічний аспект адміністративного права було задекларовано в підручнику В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко "Адміністративне право України").

Інший доктринальний момент виходить із положень ст. З Конституції України, згідно з якими "держава відповідає перед людиною за свою діяльність" та "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави".

Виходячи з цих положень, принципова зміна погляду на суспільне призначення адміністративного права базується на визнанні якісно нової ролі держави у взаємовідносинах з громадянами, а саме: ролі не владарювання над людиною, а ролі служіння людині. Зважаючи на загальну спрямованість демократичних перетворень в Україні, можна стверджувати, що будь-яка абсолютизація владно-управлінського, а тим більше - примусово-карального призначення адміністративного права, є необґрунтованою і неприйнятною.

Отже, адміністративне право за своїм глибинним призначенням сьогодні визначається не як "управлінське право", а як "право забезпечення і захисту прав людини". І в цьому - суть усієї трансформації теорії і практики українського адміністративного права (більш глибоко даний аспект було досліджено в роботах В. Б. Авер'янова)

Наступним доктринальним аспектом реформування адміністративного права було визначення предмета адміністративного права.

Фундаторами дослідження предмета сучасного адміністративного права стали такі вчені-адміністративісти, як В. Б. Авер'янов та В. К. Колпаков, котрі довели специфічну ознаку предмета адміністративного права - його "поліцентрічність", "поліструктурність". Суть цієї ознаки полягає в тому, що предмет адміністративного права складають відносини, які виникають у результаті владної виконавчо-розпорядчої діяльності публічної адміністрації щодо виконання адміністративних зобов'язань. Він (предмет) є складним поліструктурним утворенням, до якого відносяться: "відносини публічного управління"; відносини відповідальності за порушення встановлених правил - відносини адміністративної відповідальності; відносини, які виникають за ініціативою об'єктів публічного управління, при їх зверненні до публічної адміністрації - "сервісні відносини". Таким чином, складовою предмета адміністративного права є відносини: 1) публічного управління; 2) адміністративних послуг, 3) відповідальності публічної адміністрації за неправомірні дії або бездіяльність; 4) відповідальність об'єктів публічного управління (індивідуальних і колективних) за порушення встановлених публічною адміністрацією порядку і правил.

Треба зазначити що Київська школа адміністративного права (В. К. Колпаков, О. В. Кузьменко, І. Д. Пастух, Ю. В. Іщенко, О. В. Горбач та ін.) базує свої погляди на останній позиції і даний курс лекцій побудований на публічно-правовій концепції розвитку адміністративного права, оскільки обмеження предмета адміністративного права тільки колом суспільних відносин сфери виконавчої влади або публічного управління звужує і збіднює як саме адміністративне право, так і його предмет.

Подальшим доктринальним моментом реформування адміністративного права було питання про метод адміністративного права, який розкрився у двох аспектах.

Перший полягає у тому, що властивий адміністративному праву так званий імперативний метод регулювання (або метод владних приписів) хоч і залишається за своїм сутнісним значенням непохитним, водночас набув двох порівняно самостійних форм прояву.

Одна форма прояву імперативного методу стосується регулювання управлінських відносин між співпідпорядкованими органами і посадовими особами. В регулюванні цих відносин домінує спосіб забезпечення субординації між суб'єктами, тобто встановлення прямої підпорядкованості одних суб'єктів іншим.

Інша форма прояву імперативного методу адміністративного права властива головним чином відносинам органів виконавчої влади та їх посадових осіб з приватними особами - громадянами і юридичними особами. Тут домінують способи забезпечення так званої реординації в адміністративно-правових відносинах, її суть проявляється в тому, що:

а) з одного боку, громадянам як підвладним об'єктам надаються права вимагати від суб'єктів виконавчої влади належної поведінки щодо реалізації прав і свобод громадян (це ознака переважно диспозитивного методу);

б) з іншого - на зазначених суб'єктів покладаються чіткі обов'язки щодо неухильного виконання згаданих вище вимог з боку громадян (це ознака переважно імперативного методу);

в) водночас забезпечується суворий режим дотримання суб'єктами виконавчої влади взятих на себе обов'язків через використання засобів адміністративного оскарження (що характерно для імперативного методу) їхніх актів і дій та судового захисту (що характерно для диспозитивного методу) порушених цими актами або діями прав і свобод громадян1.

Така розвинута сьогодні риса методу адміністративного права дає змогу загалом говорити про розвиток якісно відмінного від колишнього режиму адміністративно-правового регулювання відносин між публічною адміністрацією і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин стає, так би мовити, рівноправним учасником відносин з державою.

Зрозуміло, що в даному випадку йдеться не про правосуб'єктну рівність публічної адміністрації і громадян. Адже лише на боці органів і посадових осіб залишаються владні повноваження. Мається на увазі встановлення, по-перше, рівних прав щодо вимагання належної поведінки з обох сторін, а також, по-друге, реальних можливостей громадян щодо юридичного захисту своїх прав у разі їх порушення. Зазначені аспекти були детально розроблені в теоретичних роботах молодих вчених - В. А. Дерець, А. А. Пухтецької.

Наступний момент, пов'язаний із розвитком методу адміністративного права, полягає у більш широкому застосуванні, поряд із засобами імперативного методу, окремих засобів методу диспозитивного, насамперед у вигляді різних договірних форм і, найперше, форми так званого адміністративного договору.

Треба нагадати, що адміністративний договір означає угоду між сторонами з приводу: або форм, способів і шляхів спільної реалізації цих повноважень; або координації зусиль для досягнення будь-яких спільних результатів управлінської діяльності.

Зміст адміністративного договору визначає предмет, усе залежить від того, чи належить цей договір до публічно-правового, тобто чи мають публічно-правовий характер встановлені у договорі обов'язки або необхідні для його виконання розпорядження.

Адміністративний договір:

1) слугує виконанню публічно-правових норм;

2) містить обов'язки видання адміністративного акта або здійснення інших владних публічно-правових службових дій (особами, що перебувають на публічній службі, наприклад, складання акта про дозвіл на будівництво);

3) належить до публічно-правової правомочності або обов'язку громадян (наприклад обов'язок прибирати вулиці та земельні ділянки)1.

Перераховані вище доктринальні аспекти досить детально досліджені та становлять підґрунтя адміністративного права.