Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - Тема 16. Адміністративний процес

До найважливіших функцій держави Конституцією України віднесено забезпечення прав і свобод людини, соціальний, правовий та економічний захист громадян. Саме права і свободи людини та її гаранти визначають зміст і спрямованість державної діяльності, а їх закріплення та забезпечення є головним обов'язком держави.

Реалізація конституційних положень значною мірою залежить від організації публічного управління. Закріплення і забезпечення прав людини і громадянина розроблені та втілюються в життя Концепцією адміністративної реформи України та іншими програмними документами.

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право, яке є фундаментальною галуззю правової системи України.

Сучасне адміністративне право України та його інститути потребують зміни теоретичного підґрунтя, формування нової доктрини, яка б відповідала вимогам становлення та розвитку демократичної правової держави.

На противагу колишній доктринальній традиції, сучасне адміністративне право стає галуззю права, яке спрямоване на забезпечення й захист прав та свобод людини.

Відтак у системному реформуванні українського суспільства права та свободи людини стають головною метою, що потребує принципових змін в історичній парадигмі стосунків між державою і людиною.

Відповідно до цього інститути адміністративного права розглядаються як практичні інструменти досягнення поліпшення економічного та соціального становища, зміцнення законності та правопорядку, утвердження в Україні принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріоритету прав та свобод людини і громадянина, розбудови правової держави і становлення громадянського суспільства.

Деякі з цих інститутів набувають специфічних правових ознак та перетворюються на відносно самостійні елементи правової системи, які потребують теоретичного розроблення та нормативно-правового закріплення.

Одним із таких утворень адміністративно-правової сфери є адміністративний процес, який є складним явищем, поліцентричність якого обумовлюється значним обсягом предметної регламентації, що охоплює найрізноманітніші сфери діяльності публічної адміністрації та численні категорії індивідуально-конкретних справ.

1. Основні концепції поняття "адміністративний процес" у радянський період

Адміністративний процес пройшов складний процес становлення та розвитку, значний інтерес до змісту якого не стихає вже понад сто років. Особливого наукового піднесення він отримав у середині 40-х років XX ст.

У сучасній вітчизняній правовій парадигмі окреслились три основні концепції адміністративного процесу: юрисдикційна, судова та управлінська:

В рамках юри с дикційної концепції ("вузької") адміністративний процес розглядається, як регламентована законом діяльність з вирішення суперечок між сторонами адміністративних правовідносин, що не знаходяться між собою у відносинах службового підпорядкування, а також діяльність щодо застосування заходів адміністративного примусу.

Прибічники даної ідеї (Н. Г. Саліщева, О. А. Дьомін, С. І. Котюргін та ін.) вбачали у адміністративному процесі своєрідний аналог кримінального та цивільного процесів. На їх думку, функції адміністративно-процесуальних норм зводилися до забезпечення лише тих матеріальних правовідносин, в основі яких лежить суперечка про право.

Іншими словами, під адміністративним процесом вони пропонували розуміти законодавчо упорядковану діяльність щодо вирішення справ про адміністративні проступки, а також щодо розгляду скарг на неправомірні дії (рішення) органів державної влади, не пов'язані із службовим підпорядкуванням. В сучасній українській правовій системі теорію "вузького" розуміння адміністративного процесу розвиває В. Г. Перепелюк, який є автором таких наукових праць, як "Адміністративний процес" та "Адміністративний процес. Загальна частина".

Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо вирішення справ управлінського характеру виносилася за межі адміністративного процесу. її іменували "провадженням". Норми, які регулюють порядок такого провадження, оголошуються "матеріальними". Таким чином, адміністративний процес та адміністративне провадження мисляться як два самостійні види діяльності органів державної влади. Перший з них спрямований на розв'язання конфліктів між учасниками адміністративних правовідносин; другий - на вирішення суто управлінських питань.

З цього приводу варто зазначити, що у загальній теорії права окреслений підхід до розуміння сутності процесу не отримав широкого визнання. Переважна більшість відомих процесуалістів (В. О. Лучин, С. С. Студенікіна, В. М. Горшеньов, С. С. Алексеєв та ін.) схилялися до іншої думки.

Названі вчені послідовно аргументували точку зору, згідно з якою процесуальна форма притаманна будь-якій (а не тільки правоохоронній) діяльності органів державної влади щодо застосування юридичних норм. Вони доводили, що до переліку задач процесу входить не лише розв'язання спорів між учасниками правовідносин, а й вирішення широкого спектру справ "позитивного" характеру. Більше того, у загальному масиві юридичних справ, які підлягають процесуальній регламентації, більшу частину складають саме управлінські справи. Адже перелік організаційних правовідносин, котрі виникають у сфері управлінської діяльності, є надзвичайно багатогранним та різноманітним.

Судова концепція адміністративного процесу ґрунтувалася на твердженні, що будь-яка процесуальна діяльність є винятковою прерогативою органів судової влади. Так само, як і послідовники юрисдикційної концепції ("вузької"), своє уявлення про адміністративний процес вони будують на основі аналогії з двома "традиційними" видами юридичного процесу: кримінальним та цивільним. Проте, якщо перші таку аналогію вбачають у "конфліктному" характері юридичних справ, що підлягають процесуальному вирішенню, то другі виходять з ідеї їх обов'язкової судової підвідомчості.

Отже, за судовою концепцією під адміністративним процесом розуміється діяльність органів правосуддя щодо вирішення справ про адміністративні проступки. Такої точки зору дотримувалися А. Ф. Клейман, С. М. Махіна та ін.

Управлінська концепція адміністративного процесу отримала найбільше визнання у вітчизняній правовій теорії. її прибічники наполягають на тому, що адміністративний процес не повинен і не може обмежуватись роллю організаційно-правового "регулятора" юридичних конфліктів. На їх думку, подібне розуміння адміністративного процесу не відображає всієї повноти цього явища. Стверджується, що особлива процесуальна форма є притаманною усій правозастосовчій діяльності органів публічної влади, а не лише її окремим аспектам, які безпосередньо пов'язані із застосуванням заходів примусу. Таким чином, межі функціонування адміністративного процесу, окрім власне юрисдикційної сфери, поширюються на все розмаїття управлінських справ. З огляду на свою специфіку, в юридичній літературі окреслений підхід отримав назву "широкого".

Представники даної наукової течії формулювали і формулюють багато різних визначень поняття адміністративного процесу. їх загальний сенс цілком можна звести до наступного положення: адміністративний процес - це діяльність суб'єктів державно-владних повноважень з приводу реалізації ними законодавчо встановленого порядку застосування кореспондуючих матеріальних норм права. Основоположниками цієї концепції були В. Д. Сорокін, Ю. А. Тихомиров, Д. М. Бахрах.

Сучасна українська процесуальна доктрина в "широкому" розумінні була розвинута такими вченими, як М. М. Тищенко1 та О. В. Кузьменков