Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Поняття "корупція", "корупційне діяння" та "корупційне правопорушення"

Корупція - це одне з явищ, які здатні породжувати кризові стани у різних галузях суспільного та соціального розвитку кожної держави, насамперед це стосується політики, економіки, державного управління, а також є однією із ключових передумов існування організованої злочинності

З моменту проголошення Україною незалежності поняття "корупція" набуло значного поширення у вітчизняній правовій літературі, виступах політичних діячів та керівників держави. Аналіз законодавства, наукової та довідниково-термінологічної літератури дозволяє стверджувати, що поняття "корупція" сформувалося за давніх часів і розумілося загалом як хабарництво.

Термін "корупція" походить від сполучення латинських слів "corrеі" - декілька учасників однієї зі сторін зобов'язального відношення з приводу єдиного предмета і - ламати, ушкоджувати, порушувати, відміняти. У результаті утворився самостійний правовий термін -"corrumpere", що припускав діяльність декількох (не менше двох) осіб, метою яких є "псування", "ушкодження" нормального ходу судового процесу або процесу керування справами суспільства1. Дане поняття було введене у вжиток лише наприкінці 80-х років XX ст. Замість нього використовувалися терміни "хабарництво", "зловживання службовим становищем", "попуск" тощо.

Розглядаючи корупцію як соціально-правове явище, доречним насамперед буде навести визначення даного поняття в національній та іноземній правовій літературі.

У сучасному юридичному енциклопедичному словнику корупція визначається як "злочинна діяльність в сфері політики чи державного управління, яка полягає у використанні посадовими особами довірених їм прав та владних повноважень для особистого збагачення".

М. Ю. Тихомиров пропонує розглядати корупцію як злочинну діяльність у сфері політики чи державного управління, використання посадовими особами наданих їм прав та владних повноважень з метою особистого збагачення. На його думку, найбільш типовими проявами корупції є такі дії:

- підкуп чиновників і громадсько-політичних діячів;

- хабарництво за законне чи незаконне надання благ чи переваг,

- протекціонізм - висування працівників за ознаками родинності, земляцтва, особистої відданості та приятельських стосунків3.

Професор Н. В. Кузнєцова пропонує розглядати корупцію не тільки як правове, а й як соціальне, економічне та моральне явище, яке завдає шкоди нормальному функціонуванню моральних та правових відносин у суспільстві та державі4. Даний підхід вважається найбільш вдалим, оскільки корупцію не можна розглядати тільки в правовому аспекті, адже ігноруючи інші сторони корупції, які характеризують її як соціальне, політичне, економічне явище, неможливо повністю визначити природу походження терміна "корупція".

Дещо схоже корупцію визначає М. І. Мельник: "Корупція - це багатоаспектне соціально-економічне, політичне, правове та моральне явище, що складається з цілого комплексу протиправних дій і неетичних вчинків. Корупція - це не стільки юридична, скільки соціальна та економічна проблема. Як правова категорія корупція - збірне правове поняття, яке охоплює сукупність взаємопов'язаних правопорушень".

Іноді корупція зводиться лише до якогось одного суспільно небезпечного діяння. Так, С. І. Ожегов визначає корупцію як підкуп хабарами, продажність посадових осіб, політичних діячів1.

О. В. Терещук під корупцією розуміє діяльність осіб, уповноважених на виконання державних функцій, чи прирівняних до них осіб, спрямовану на протиправне використання наданих їй повноважень або свого посадового становища та пов'язаних з ними можливостей для незаконного одержання від фізичних і юридичних осіб матеріальних благ, послуг, пільг, переваг або іншої вигоди матеріального чи нематеріального характеру (запроданство), а також підкуп зазначених осіб фізичними і юридичними особами.

Фактично, розглядаючи вищенаведене визначення корупції, можна зробити висновок, що корупційні правопорушення можуть вчинятися двома способами:

по-перше, це отримання певних вигод (як матеріального, так і нематеріального характеру) особами, уповноваженими на виконання функцій держави чи прирівняними до них особами;

по-друге, це діяння по підкупу даних осіб, фізичними та юридичними особами. Разом з тим, слід зауважити, що підкуп осіб, уповноважених на виконання функцій держави, або осіб, прирівняних до них, юридичними особами здійснюватися не може.

На практиці певну юридичну особу завжди представляє фізична особа - працівник юридичної особи або ж інші особи належним чином уповноважені керівництвом юридичної особи. Тому вважаємо за доцільне вести мову про підкуп осіб, уповноважених на виконання функцій держави, або осіб, прирівняних до них уповноваженими представниками юридичних осіб.

У національному законодавстві поняття корупції знайшло своє нормативне закріплення в Законі України "Про засади запобігання і протидії корупції" від 7 квітня 2011 р. (набрав чинності 1 липня 2011 р.), де зазначено, що корупція - це використання особою (особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону; посадові особи юридичних осіб, фізичні особи - у разі одержання від них вказаними особами або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди) наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди вищеперерахованим особам або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей.

Основними ознаками корупції, що випливають з її законодавчого визначення, є:

а) здійснення корупційної діяльності лише особами, які уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

б) безпосередній зв'язок такої діяльності з протиправним використанням вказаними особами наданих їм повноважень;

в) заборона законом такого використання;

г) наявність спеціальної мети - схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей.

КУпАП не містить визначення корупційного правопорушення, лише перелік складів корупційних правопорушень, за які настає адміністративна відповідальність. Разом із тим, слід зазначити, що в Законі України "Про боротьбу з корупцією" (втратив чинність) не було взагалі поняття "корупційне правопорушення", а існувало поняття "корупційне діяння". Відповідно до норм цього Закону корупційними діяннями визначалися:

- незаконне одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, у зв'язку з виконанням таких функцій матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, у тому числі прийняття чи одержання предметів (послуг) шляхом їх придбання за ціною (тарифом), яка є істотно нижчою від їх фактичної вартості;

- одержання особою, уповноваженою на виконання функцій держави, кредитів або позичок, придбання цінних паперів, нерухомості або іншого майна з використанням при цьому пільг чи переваг, не передбачених чинним законодавством.

В свою чергу, слід зазначити, що ознаками корупційного діяння є:

1) діяння, спрямоване на отримання неправомірної вигоди як майнового так і немайнового характеру (на відміну від хабара). Обов'язкова наявність корисливої мети;

2) вигоди, матеріальні чи нематеріальні брага отримуються суб'єктом відповідальності за корупційні правопорушення незаконно;

3) дії або бездіяльність суб'єкта відповідальності за корупційні правопорушення, спрямовані на порушення вимог нормативно-правових актів, у яких визначені коло прав та обов'язків особи на відповідній посаді, з метою отримання благ у незаконний спосіб;

4) діяння, спрямовані на отримання певних благ за допомогою і з використанням службових повноважень та пов'язаних з цим можливостей, авторитету займаної посади, які не пов'язані з виконанням особою своїх безпосередніх посадових обов'язків;

5) дія або бездіяльність посадової особи спрямовані на отримання благ, вчинена умисно, при цьому особа, яка вчинила це правопорушення, усвідомлювала протиправний характер своїх вчинків;

6) дії посадової особи вчинюються за домовленістю або згодою сторін,'

7) діяння має бути вчинене особою, віднесеною Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" до суб'єктів відповідальності за корупційні правопорушення;

8) наявність причинного зв'язку між діяннями та наслідками;

9) дії або бездіяльність суб'єкта правопорушення з ознаками корупції, не містять складу злочину.

На сьогоднішній день Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції" поняття "корупційне діяння" замінено більш широким за змістом визначенням "корупційні правопорушення".

Так, відповідно до Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції", корупційне правопорушення - це умисне діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особами, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов'язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов'язків, або особи, спеціально уповноважені на виконання таких обов'язків у юридичних особах приватного права незалежно від організаційно-правової форми, відповідно до закону; посадовими особами юридичних осіб, фізичні особи - у разі одержання від них вказаними особами або за участю цих осіб іншими особами неправомірної вигоди), за яке законом установлено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність.

Ознаками корупційного правопорушення в:

1) це виключно діяння, тобто дія (ст. 1722 "Порушення обмежень щодо використання службового становища"; ст. 1723 "Пропозиція або надання неправомірної вигоди"; ст. 1724 "Порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності"; ст. 1725 "Порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви)"; ст. 1727 "Порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів"; ст. 172е "Незаконне використання інформації, ЩО стала відома особі у зв'язку з виконанням службових повноважень) чи бездіяльність (невжиття заходів щодо протидії корупції"; ст. 172е);

2) протиправність - означає, що такими діями порушуються відповідні норми права КУпАП, ЗУ "Про засади запобігання і протидії корупції";

3) винність. Винність передбачає наявність у особи відповідного власного психічного ставлення до відповідного вчинку і його наслідків. Корупційні правопорушення, які віднесені до КУпАП, вчиняються лише у формі умислу;

4) адміністративна караність. Караність означає, що за здійснення конкретного корупційного правопорушення законодавством передбачається відповідне покарання, передбачене санкцією відповідної статті КУпАП, наприклад, порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття підприємницькою чи іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) - тягне за собою накладення штрафу від п'ятдесяти до ста двадцяти п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом (ст. 1724). Дана ознака дозволяє відмежувати правопорушення від інших протиправних (заборонених адміністративно-правовими нормами) вчинків, здійснення яких не спричинює застосування адміністративних стягнень;

5) юридичною ознакою корупційного правопорушення є об'єкт посягання. Конкретні об'єкти, посягання на які здійснюється вчиненням корупційного правопорушенням, визначені статтями 1722-1729 Особливої частини КУпАП;

6) суспільна шкідливість корупційних правопорушень полягає в тому, що вони завдають шкоди правопорядку, громадським і особистим інтересам.

Виходячи з ознак корупційного діяння, визначеного в Законі України "Про боротьбу з корупцією" (втратив чинність) та корупційного правопорушення, визначеного чинним Законом України "Про засади запобігання і протидії корупції", треба зазначити, що корупційне правопорушення- поняття, яке включає в себе поняття "корупційне діяння" з наступних підстав:

1) корупційне діяння - це лише дія, в той час, як корупційне правопорушення може бути як дією (наприклад порушення обмежень щодо використання службового становища), так і бездіяльністю (наприклад неподання або несвоєчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру);

2) за кожне вчинене корупційне правопорушення настає визначена нормами КУпАП адміністративна відповідальність, в той час, як за вчинене корупційне діяння адміністративна відповідальність могла не наставати (наприклад за наявності складу злочину - кримінальна відповідальність).

Слід зауважити, що суттєвим аспектом, який обумовлює правильне застосування норм Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" на практиці працівниками правоохоронних органів, які здійснюють протидію корупції, є відмежування корупційних правопорушень від кримінальних злочинів, які полягають у використанні посадовими особами своїх повноважень для особистого збагачення чи збагачення третіх осіб.

Кримінальний кодекс України не визначає поняття корупції. Корупція не є кримінально-правовим інститутом. Разом із тим, ряд суспільно-небезпечних діянь, які не вживаються в кримінальному законі з посиланням на терміни "корупція", "корупційне правопорушення", "корупційний злочин", можуть бути кваліфіковані як такі відповідно до норм національного та міжнародного законодавства у цій сфері.

Так, розділи п'ятнадцятий "Злочини проти авторитету органів державної влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян" (зокрема ст. 353 "Самовільне присвоєння владних повноважень або звання службової особи" та ст. 358 "Підроблення документів, печаток, штампів та бланків, збут чи використання підроблених документів, печаток, штампів)" та сімнадцятий "Злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг" (ст. 364 "Зловживання владою або службовим становищем"; ст. 364і "Зловживання повноваженнями службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми"; ст. 365 "Перевищення влади або службових повноважень"; ст. 365і "Перевищення повноважень службовою особою юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми"; ст. 3652 "Зловживання повноваженнями особами, які надають публічні послуги"; ст. 366 "Службове підроблення"; ст. 367 "Службова недбалість"; ст. 368 "Одержання хабара"; ст. 368-2 "Незаконне збагачення"; ст. 3683 "Комерційний підкуп службової особи юридичної особи приватного права незалежно від організаційно-правової форми"; ст. 3684 "Підкуп особи, яка надає публічні послуги"; ст. 369 "Пропозиція або давання хабара"; ст. 3692 "Зловживання впливом"; ст. 370 "Провокація хабара або комерційного підкупу") Кримінального кодексу України містять перелік складів злочинів, які вчиняються безпосередньо в сфері корупції.