Курс адміністративного права України - Коваленко В.В. - 2. Суб'єкти публічного адміністрування у сфері культури

Основними суб'єктами публічного адміністрування сфери культури є: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України (органи виконавчої влади), місцеве самоврядування. Розглянемо їх повноваження щодо даної сфери.

Законодавче регулювання відносин у визначеній сфері здійснюється Верховною Радою України шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів.

Слід зазначити, що Парламент безпосередньо не здійснює публічне адміністрування сферою культури, а лише впливає на неї через реалізацію функцій держави в цілому, зокрема згідно зі ст. 85 Конституції України Верховна Рада України приймає закони (у тому числі з питань культури); затверджує Державний бюджет України та зміни до нього; визначає основні засади внутрішньої і зовнішньої політики; затверджує загальнодержавні програми соціального і національно-культурного розвитку; затверджує перелік об'єктів, що не підлягають приватизації. Верховна Рада України має профільний Комітет з питань культури і духовності, одним із головних завдань якого є формування законодавчого поля в галузі культури, виконання контрольних функцій у зазначеній сфері.

Публічне адміністрування сферою культури здійснює глава держави - Президент України.

Згідно зі ст. 102 Конституції України Президент України є главою держави, гарантом прав і свобод людини і громадянина. Застосовуючи свої повноваження, він згідно із Конституцією України та законами України видає укази й розпорядження, які є обов'язковими для виконання на всій території держави, присвоює почесні звання, нагороджує державними нагородами, встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними.

Президент України відіграє важливу роль у суспільно-політичному житті країни та впливає на процеси публічного адміністрування. Здійснюючи свої повноваження, глава держави своїми указами, розпорядженнями врегульовує питання функціонування сфери культури, її окремих видів. Він визначає пріоритетні напрями розвитку української культури, принципи підтримки культурної сфери суспільства в умовах розвитку ринкових відносин.

Укази Президента мають важливе значення для врегулювання питань щодо збереження й відтворення культурної спадщини українського народу, створення і поширення культурних цінностей, забезпечення фінансової підтримки кращих мистецьких колективів, окремих митців, обдарованої творчої молоді шляхом надання президентських стипендій, грантів. Заклади та установи культури, які мають особливе підґрунтя для розвитку української та загальносвітової культури, згідно з указами Президента одержують статус "національних".

Адміністрація Президента України є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції України, він втілює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та Інше забезпечення визначених повноважень Президента України (в тому числі в сфері культури).

Указом Президента України від 24 травня 2005 р. № 1647/2005 "Про першочергові заходи щодо збагачення та розвитку культури і духовності українського суспільства" проголошено: "Визначити одним із пріоритетних завдань Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади забезпечення збагачення та розвитку культури і духовності українського суспільства". Згідно з цим Указом створено Національну раду з питань культури і духовності як консультативно-дорадчий орган при Президентові України, яка проіснувала до квітня 2010 року. На її основі при Президентові України 2 квітня 2010 р. була створена Громадська гуманітарна рада1, яка є консультативно-дорадчим органом, що діє з метою врахування суспільно значущих інтересів у вирішенні найважливіших питань гуманітарного розвитку, підготовки пропозицій щодо забезпечення додержання прав і свобод людини і громадянина у сферах освіти, науки, культури і мистецтва, охорони здоров'я, інтелектуальної та творчої діяльності, впровадження системних реформ для досягнення відповідності європейським стандартам захисту таких прав.

Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення - постійно діючий позавідомчий державний контролюючий орган, підзвітний в своїй діяльності Верховній Раді і Президенту України та відповідальний за розвиток, якісний стан телебачення і радіомовлення України, зростання професійного, художнього та етичного рівня програм і передач телерадіоорганізацій.

До компетенції Національної ради належить: контроль за додержанням законодавства у галузі телебачення і радіомовлення України; участь у реалізації державної політики у сфері телебачення і радіомовлення та концепції розвитку телерадіоінформаційного простору України; забезпечення прав громадян і захист інтересів національних телерадіовиробників.

Наступним суб'єктом публічного адміністрування в сфері культури є Кабінет Міністрів України - вищий орган виконавчої влади. Відповідно до п. З ст. 2 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" даний орган забезпечує проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування.

Постійно діючим органом Кабінету Міністрів України є Секретаріат Кабінету Міністрів України, який здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Структурним підрозділом Кабінету Міністрів України є Управління гуманітарної політики, воно працює за дорученнями Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра України, Віце-прем'єр-міні-стрів України, Міністра Кабінету Міністрів України та його заступників. Основними завданнями Управління гуманітарної політики є здійснення експертизи та аналізу стану справ з питань, пов'язаних з основними напрямами роботи у віднесених до його компетенції відповідних сферах, у тому числі у сфері культури (мистецтва). Управління в межах своєї компетенції забезпечує підготовку та проведення заходів, спрямованих на реалізацію державної політики у зазначених сферах.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує роботу цих органів.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим є урядом Автономної Республіки Крим. Вона є вищим органом у системі органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Одним з основних завдань Ради міністрів Автономної республіки Крим є забезпечення реалізації на території Автономної Республіки Крим бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної та інноваційної політики України, політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, захисту прав споживачів, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування та в інших сферах, а також участь у розробленні та виконанні державних програм, а також відповідно до загальнодержавних програм розроблення та забезпечення виконання програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього природного середовища.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим здійснює виконавчі функції та повноваження з таких питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим як: організації та розвитку освіти, науки, культури, мистецтва, охорони пам'яток історії та культури1

В Автономній Республіці Крим діє Міністерство культури АР Крим, яке є органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Міністерство культури АР Крим у межах наданих йому повноважень здійснює координацію діяльності, міжгалузеве регулювання, виконавчі функції та повноваження в підвідомчій йому сфері з питань, віднесених до самостійного відання Автономної Республіки Крим, а також державні виконавчі функції, делеговані відповідно до Конституції України2.

Ключовим суб'єктом публічного адміністрування сферою культури є Міністерство культури України. Відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 р. № 1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" Міністерство культури змінило свою структуру, повноваження та функції. Отже, нині повноваження в сфері туризму покладено на Міністерство інфраструктури України, Державна служба кінематографії реорганізована у Державне агентство України з питань кіно. Державний комітет України у справах національностей та релігій ліквідовано, а його функції з реалізації державної політики у сферах міжнаціональних відносин, захисту прав національних меншин України, релігії покладено на Міністерство культури. Державна служба з питань національної культурної спадщини, Державна служба контролю за переміщенням культурних цінностей та Державна служба туризму і курортів з 28 березня 2011 р. як урядові органи - ліквідовані3. Функції урядових органів - Державної служби з питань національної культурної спадщини та Державної служба контролю за переміщенням культурних цінностей передані Міністерству культури України.

Отже, Міністерство культури України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади щодо формування державної політики у сфері кінематографії, формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин України.

Основними завданнями Міністерства культури України в:

формування та забезпечення реалізації державної політики у сферах культури, мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин України;

формування державної політики у сфері кінематографії;

участь у формуванні та реалізація державної політики в галузі спеціальної освіти у сфері культури і мистецтв.

Міністерство культури України відповідно до покладених на нього завдань:

визначає пріоритетні напрями розвитку у сферах кінематографії, культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин України і забезпечує нормативно-правове регулювання у цих сферах;

узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до компетенції Мінкультури України, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України;

розробляє і здійснює заходи щодо створення умов для відродження та розвитку культури української нації, культурної самобутності корінного народу і національних меншин України, всіх видів мистецтв, аматорської творчості, осередків традиційної культури, народних художніх промислів та нематеріальної культурної спадщини, щодо підтримки видань аудіовізуальної, відеопродукції з творами національного мистецтва;

вживає заходів щодо соціального захисту професійних творчих працівників і працівників культури;

забезпечує роботу щодо проведення гастрольної діяльності вітчизняних виконавців, формує Єдиний банк даних гастрольних заходів, що проводяться в Україні;

сприяє діяльності творчих спілок, молодіжних, дитячих та інших громадських організацій, що функціонують у сферах культури, мистецтв;

організовує в межах своїх повноважень провадження виставкової діяльності, проведення міжнародних, всеукраїнських, регіональних мистецьких фестивалів і конкурсів, оглядів, мистецьких аукціонів, виставок, виставок-продажів та інших заходів з питань, що належать до його компетенції;

організовує конкурси на кращі ескізні проекти пам'ятників і монументів державного значення, забезпечує їх проектування;

порушує в установленому порядку клопотання про надання закладам (установам) культури статусу національного, надає статус академічного професійним творчим колективам;

здійснює державне замовлення на закупівлю творів образотворчого, народного, музичного та драматичного мистецтва, створення нових вистав, концертних та циркових програм;

забезпечує нормативне врегулювання ведення квиткового господарства у сферах, що належать до компетенції Міністерства культури України;

сприяє централізованому комплектуванню і використанню бібліотечних фондів, здійснює координацію робіт щодо об'єднання бібліотек в єдину бібліотечно-інформаційну систему;

здійснює відповідно до законодавства координацію діяльності бібліотек, а також контролює діяльність бібліотек, що перебувають у державній та комунальній власності, збереження ними бібліотечного фонду України;

погоджує рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо реорганізації та ліквідації бібліотек, що є в державній та комунальній власності;

здійснює координацію діяльності театрів;

організовує навчання та фахову перепідготовку артистичного і художнього персоналу театрів;

визначає порядок обліку театрів, створених у складі підприємств, установ, організацій, навчальних закладів; погоджує зміну жанрового спрямування, мовного статусу театру тощо;

здійснює в межах своїх повноважень заходи щодо виявлення, обстеження, обліку і охорони осередків народних художніх промислів та заповідних територій народних художніх промислів;

подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо затвердження Переліку видів виробництв і груп виробів народних художніх промислів;

встановлює порядок обліку, зберігання та використання типових зразків виробів народних художніх промислів та унікальних виробів народних художніх промислів;

складає перелік нематеріальної культурної спадщини;

сприяє збереженню та розвитку культурної інфраструктури села, культурно-дозвільної діяльності в сільській місцевості, традиційної культури регіонів;

здійснює формування державної частини Музейного фонду України, контроль за станом обліку, зберіганням, охороною, реставрацією, використанням та переміщенням музейних предметів Музейного фонду України, сприяє формуванню сучасної інфраструктури музейної справи, розвитку музейної мережі, забезпечує поповнення експозицій музеїв;

формує та веде Державний реєстр національного культурного надбання та інше.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції Міністерства культури України, обговорення найважливіших напрямів його діяльності у Міністерстві культури України утворюється колегія у складі Міністра (голова колегії), першого заступника та заступників Міністра за посадою. У разі потреби до складу колегії Міністерства можуть включатися керівники структурних підрозділів апарату Мінкультури України, а також у встановленому порядку інші особи.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" при Міністерстві культури України затверджено склад ініціативної групи з підготовки установчих зборів по формуванню Громадської ради.

При Міністерстві культури діє постійно діючий орган - Державна художньо-експертна рада з народних художніх промислів.

Завданнями Ради є здійснення діяльності з віднесення виготовлених виробів до виробів народних художніх промислів, визначення художнього рівня виробів народних художніх промислів, їх відповідності традиціям художнього вирішення і технології художнього виготовлення.

Активним суб'єктом формування культурної політики в міжнародній сфері та культурного образу України є Міністерство закордонних справ України.

Іще одним суб'єктом публічного адміністрування є колишня Державна служба кінематографії - Державне агентство України з питань кіно, яке є центральним органом виконавчої влади України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра культури України. Дане агентство України входить до системи органів виконавчої влади та забезпечує реалізацію державної політики у сфері кінематографії.

Наступним суб'єктом публічного адміністрування сферою культури є Державна архівна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого забезпечує реалізацію державної політики у сфері архівної справи, діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації, а також міжгалузеву координацію з питань, що належить до її компетенції. Вона узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції і в установленому порядку подає Міністру юстиції України пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету

Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств; розробляє цільові програми розвитку архівної справи, діловодства, СФД, у тому числі мобілізаційного та оборонного призначення, визначає заходи щодо їх виконання; здійснює контроль та методичне забезпечення архівної справи і діловодства в органах влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форми власності

При Державній архівній службі працює Громадська рада згідно з Положенням про неї, затвердженим Головою Громадської ради на підставі Протоколу установчих зборів від 12 січня 2011 р. № 1 та погодженим з Головою Державної архівної служби України.

Громадську раду утворено з метою створення ефективних організаційних та правових умов для всебічної реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами, забезпечення відкритості діяльності органів виконавчої влади, врахування громадської думки у процесі підготовки та організації виконання їх рішень, підтримання постійного діалогу з усіма соціальними групами громадян, створення можливостей для вільного та об'єктивного висвітлення усіх процесів у цій сфері засобами масової інформації Державним комітетом архівів України.

Державний комітет телебачення і радіомовлення України як

орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України, відіграє важливу роль у взаємодії між культурою і засобами масової інформації та виконанні державних програм із книговидання.

Система державних органів у сфері культури включає також 24 обласних і 2 міських (Київ та Севастополь) управління культури. Обласним і міським управлінням культури підпорядковані районні відділи культури, що є структурними підрозділами районних державних адміністрацій.

Відповідно до типових положень про управління культури і туризму обласної, Севастопольської міської, Головне управління культури, Головне управління охорони культурної спадщини, управління туризму і курортів Київської міської, відділ культури і туризму районної, районної у м. Севастополі, відділ культури, туризму та охорони культурної спадщини районної у м. Києві державної адміністрації1 зазначені органи, що утворюється головою держадміністрації, підзвітні та підконтрольні голові держадміністрації та Міністерству культури України.

Основними завданнями управління є:

1) реалізація державної політики у сфері культури, туризму, охорони культурної спадщини, а також державної мовної політики;

2) забезпечення:

вільного розвитку культурно-мистецьких процесів; доступності всіх видів культурних послуг 1 культурної діяльності для кожного громадянина;

3) сприяння:

відродженню та розвитку традицій і культури української нації, етнічної, культурної і мовної самобутності корінних народів 1 національних меншин;

захисту прав професійних творчих працівників та їх спілок, соціальному захисту працівників підприємств, установ та організацій у сфері культури та охорони культурної спадщини;

загальнонаціональній культурній консолідації суспільства, формуванню цілісного культурно-інформаційного простору, захисту та просуванню високоякісного різноманітного культурного продукту;

4) участь у розробленні та виконанні державних і регіональних програм розвитку культури, охорони культурної спадщини, а також державної мовної політики.

У той самий час відділ культури районної, районної у м. Севастополі, відділ культури та охорони культурної спадщини районної у м. Києві держадміністрації є структурним підрозділом відповідної держадміністрації, що утворюється головою держадміністрації, підзвітний та підконтрольний голові держадміністрації та управлінню культури обласної, Севастопольської міської держадміністрації, Головному управлінню культури, Головному управлінню охорони культурної спадщини Київської міської держадміністрації.

Основними завданнями відділу є:

1) реалізація державної політики у сфері культури, охорони культурної спадщини, а також державної мовної політики;

2) забезпечення:

вільного розвитку культурно-мистецьких процесів; доступності всіх видів культурних послуг І культурної діяльності для кожного громадянина;

3)сприяння:

відродженню та розвитку традицій і культури української нації, етнічної, культурної і мовної самобутності корінних народів і національних меншин;

захисту прав професійних творчих працівників та їх спілок, соціальному захисту працівників підприємств, установ та організацій у сфері культури та охорони культурної спадщини;

загальнонаціональній культурній консолідації суспільства, формуванню цілісного культурно-інформаційного простору, захисту та просуванню високоякісного і різноманітного культурного продукту;

участь у розробленні та виконанні державних і регіональних програм розвитку культури та охорони культурної спадщини, а також державної мовної політики.

Наступним суб'єктом публічного адміністрування в сфері культури є органи місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Для реалізації функцій розвитку культури на підвідомчій території сільські, селищні та міські ради наділено комплексом повноважень, які закріплено в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Так, відповідно до ст. 26 вищезазначеного Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання про:

затвердження програм культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;

прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом;

Для реалізації рішень сільських, селищних та міських рад та здійснення їх виконавчих функцій і повноважень створюються виконавчі органи місцевого самоврядування.

В Україні виконавчими органами місцевого самоврядування є виконавчі комітети сільських, селищних і міських рад, які формують та очолюють відповідно сільські, селищні та міські голови.

До відання виконавчих органів сільських, селищних та міських рад у сфері культури відповідно до ст. 32 згаданого закону належать:

підготовка програм соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ, міст, подання їх на затвердження ради, організація їх виконання; подання раді звітів про хід і результати виконання цих програм;

забезпечення складання балансів фінансових, трудових ресурсів, грошових доходів і видатків, необхідних для управління культурним розвитком відповідної території, а також визначення потреби у місцевих будівельних матеріалах, паливі;

подання до районних, обласних рад необхідних показників та внесення пропозицій до програм культурного розвитку відповідно районів і областей, а також до планів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, з питань, пов'язаних із культурним розвитком території, задоволенням потреб населення;

забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води;

організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури, природних заповідників.

Водночас частину своїх повноважень у сфері культури районні та обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям. Згідно зі ст. 44 вищезазначеного Закону до таких повноважень належать:

підготовка і внесення на розгляд ради проектів програм культурного розвитку відповідно районів і областей, а в місцях компактного проживання національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; забезпечення виконання рішень ради;

підготовка пропозицій до програм культурного розвитку областей та загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального та культурного розвитку України;

організація охорони, реставрації, використання пам'яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів, природних заповідників місцевого значення;

забезпечення відповідно до законодавства культури; сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері культури;

підготовка і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками історії або культури, які охороняються законом.