Міжнародне право - Тимченко Л.Д. - 13.13. Міжнародно-правовий механізм захисту та збереження морського середовища

Більша частина поверхні Землі вкрита водами Світового океану, що є цілісною системою, яка безпосередньо впливає на клімат планети, рослинний і тваринний світ, на процеси життєдіяльності людини. У свою чергу людина активно впливає на екологічний стан морського середовища. На жаль, науково-технічна революція призвела до низки несприятливих наслідків в екосистемі Світового океану. Інтенсифікація судноплавства, використання морів і океанів для захоронення промислових відходів і побічних продуктів інших видів життєдіяльності людини, мілітаризація й нуклеаризація Світового океану, забруднення морського середовища річковими стоками призвели до постання гострих проблем, пов'язаних насамперед із забрудненням Світового океану. Причому ці проблеми мають яскраво виражений глобальний або регіональний характер. Тому ефективність заходів із захисту і збереження екосистеми морів і океанів може бути забезпечена міжнародно-правовими засобами.

Дотепер сформувався і продовжує розвиватися комплексний міжнародно-правовий режим захисту і збереження морського середовища, що включає регулювання як по горизонталі (залежно від джерела забруднення), так і по вертикалі (універсальне й регіональне). Значний внесок у розвиток цього режиму зробила Ш Конференція ООН з морського права. Прийнята на цьому форумі Конвенція ООН з морського права 1982 р. розглядає питання екологічної безпеки в контексті глобального регулювання всіх видів діяльності держав з дослідження й використання Світового океану.

Найбільшу небезпеку для морського середовища становлять різні джерела забруднення, серед яких прийнято виокремлювати: джерела на суші; судна й скидання з них у процесі життєдіяльності; розвідка й розробка ресурсів континентального шельфу і Району; захоронення відходів; забруднення з атмосфери або через неї.

У1954 р. у Лондоні на міжнародній конференції була прийнята Конвенція із запобігання забрудненню моря нафтою. Це була перша багатостороння угода із захисту морського середовища. У 1962,1969 і 1971 pp. до Конвенції вносилися деякі поправки.

Наступним важливим кроком у цьому напрямі було прийняття у 1973 р. Міжнародної конвенції із запобігання забрудненню з суден (Конвенція МАРПОЛ). Положення Конвенції поширюються на судна будь-якого типу, крім військових кораблів і суден, що перебувають на урядовій некомерційній службі. Перевагою цього документа є закріплені в ньому єдині міжнародні стандарти щодо запобігання забрудненню морського середовища. Новим позитивним моментом Конвенції є внесення до неї положень про "особливі райони" з більш жорстким режимом здійснення викидів, ніж в інших акваторіях. До таких районів віднесені: Середземне, Чорне, Балтійське, Червоне моря, "район заток" (Перська і Оманська затоки)і район Великого бар'єрного рифа. Контроль за дотриманням положень Конвенції, а також переслідування за її порушення покладені переважно на державу прапора судна. Змінена Протоколом 1978 р. Конвенція МАРПОЛ 73/78 включає 2 протоколи й 5 додатків. Конвенція набрала чинності з 1983 р.

На 59-й сесії Комітету з захисту морського середовища (КЗМС), що відбувалася з 13 по 17 липня 2009 р. у штаб-квартирі Міжнародної морської організації (ІМО) у Лондоні, серед інших було розглянуто такі важливі питання: запобігання забрудненню із суден, екологічно чисте оброблення суден, запобігання перенесенню небажаних водних організмів з баластовими водами суден, поправки до Конвенції МАРПОЛ.

Значну загрозу морському середовищу становлять аварії суден, особливо танкерів, навантажених нафтою. В1967 р. відбулася одна з найбільших таких аварій, коли в результаті інциденту з танкером "Торрі Кеньон" у море вилилося 100 тис. т нафти. У зв'язку з цим у Брюсселі в 1969 р. були прийняті Міжнародна конвенція щодо втручання у відкритому морі у випадку аварій, що призводять до забруднення нафтою, і Міжнародна конвенція про цивільну відповідальність за шкоду від забруднення нафтою.

Перша конвенція надає прибережній державі право вживати заходи до іноземних суден у відкритому морі у випадку морських аварій, що загрожують реальною небезпекою забруднення узбережжя нафтою або іншим інтересам такої держави. Вжиті заходи повинні бути співрозмірні заподіяному або потенційному збитку, не повинні виходити за розумні межі й без необхідності порушувати права та інтереси інших держав і осіб. У 1973 р. Брюссельська конвенція 1969 р. була доповнена протоколом, що містить положення про забруднення моря іншими шкідливими речовинами, крім нафти.

Друга конвенція застосовується до власників суден і плавучих засобів, що перевозять нафту наливом як вантаж, і встановлює відповідальність за збиток від забруднення, що стало результатом витоку або зливу нафти із судна внаслідок інциденту. Конвенція ґрунтується на принципі об'єктивної відповідальності, у ній також визначені випадки звільнення від неї, установлена межа відшкодування збитку (близько 16 млн дол. США), вводиться обов'язкове страхування або інше фінансове забезпечення. В 1984 р. був прийнятий протокол, що вніс зміни й доповнення до Конвенції, зокрема, була розширена просторова сфера її дії й підвищена межа розміру відповідальності. Обидві конвенції залишаються чинними.

У 1972 р. у Лондоні у процесі представницької міжурядової конференції була прийнята Конвенція про запобігання забрудненню моря скиданнями відходів та інших матеріалів. Конвенція поширюється на всі морські простори, крім внутрішніх вод, і діє щодо двох видів захоронень: 1) навмисного видалення в море з суден, літаків, платформ або інших штучних конструкцій, що перебувають у морі, відходів та інших матеріалів, зазначених у додатках І і ІІ; 2) навмисного затоплення в морі суден, літаків, платформ та інших штучних конструкцій. Найнебезпечніші речовини й матеріали не підлягають захороненню; для захоронення інших речовин і матеріалів з небезпечними властивостями потрібний спеціальний дозвіл; менш небезпечні можуть занурюватись на дно за умови надання загального дозволу на їх захоронення. Винятки допустимі за форс-мажорних обставин, небезпеки для людського життя й реальної загрози суднам, літакам, платформам та іншим штучним споруда у морі. Конвенція набула чинності в 1975 р.

Важливе місце у справі захисту і збереження морського середовища належить регіональним угодам, які дають можливість більш послідовно погоджувати природоохоронні заходи зі специфічними особливостями того або іншого регіону. Сьогодні сформувалися три моделі регіонального правового регулювання охорони морського середовища.

Першу розробили західноєвропейські держави щодо регіону Північне море - Північна Атлантика і вона ґрунтувалася на предметному підході. У рамках цієї моделі була прийнята низка угод, що мають відносно відособлений характер, щодо запобігання забрудненню морського середовища регіону: нафтою (Угода про співробітництво 1969 р.); захоронення відходів (Конвенція Осло 1972 р.); з наземних джерел (Паризька конвенція 1974 р.); у результаті розробки ресурсів морського дна (Конвенція про цивільну відповідальність за шкоду від забруднення нафтою 1976 р.); іншими шкідливими речовинами, окрім нафти (Угода про співробітництво 1983 р.). Відмітною рисою цієї моделі є наявність самостійного міжнародно-правового акта стосовно конкретного джерела забруднення або виду забруднюючих речовин, ці акти практично не пов'язані між собою.

Другу модель обрали держави, що уклали в 1974 р. Гельсінську конвенцію із захисту морського середовища району Балтійського моря. У цьому документі містяться норми, що регулюють відносини щодо запобігання забрудненню із суден, з наземних джерел, у результаті розвідки й розробки мінеральних ресурсів морського дна, у результаті захоронень, із притягнення до відповідальності за збиток, заподіяний забрудненням, із вирішення суперечок та ін. Деталізовані заходи захисту морського середовища зазначені в додатках, що є невід'ємною частиною Гельсінської конвенції 1974 р. Специфіка цього міжнародно-правового акта полягає в тому, що він регулює практично всі питання боротьби із забрудненням моря.

Третя модель є результатом реалізації Програми регіональних морів, прийнятої ЮНЕП в 1974 р. Нині Програма охоплює 12 регіонів (Середземне море, Червоне море й Аденську затоку, Перську і Оманську затоки, район Карибського моря та ін.).

Найбільш яскравою ілюстрацією цієї моделі є співробітництво середземноморських держав. У1976 р. на конференції в Барселоні була укладена базисна угода рамкового ("парасолькового") типу - Конвенція про захист Середземного моря від забруднення, що містить загальні зобов'язання держав, які повинні конкретизуватися в додаткових протоколах до Конвенції. Так, було розроблено протоколи про захоронення 1976 р.; про співробітництво в боротьбі із забрудненням нафтою та іншими шкідливими речовинами в надзвичайних випадках 1976 р.; про захист від забруднення з наземних джерел 1980 р.

Барселонську модель пропонується використовувати при розробці угод із захисту й охорони морського середовища басейну Північного Льодовитого океану1, що значно впливає на клімат планети й підтримання екологічного балансу Землі.

У Заключному акті Наради з безпеки і співробітництва в Європі (Гельсінкі, 1976 р.) один із розділів присвячений взаємодії держав у сфері навколишнього середовища, зокрема моря. Особливо це стосується Чорного моря, де основними джерелами забруднення є берегові стоки, відходи, що надходять у результаті розвідки й розробки морського дна. Екологічна ситуація в Чорному морі дуже складна, що спричинено забрудненням, що триває, втратою біорізноманіття й надмірним рибальським промислом. Трапляються випадки знищення рибного фонду. Інтенсивне забруднення, яке здійснювалось протягом декількох десятиліть країнами, розташованими в регіоні Чорного моря, впливає на якість води й морську фауну. Надмірне насичення Чорного моря добривами - азотом і фосфорними компонентами, що потрапляють у воду в основному із сільськогосподарських, комунальних і промислових джерел, евтрофікація (заростання водойми водоростями) призвели до зміни всієї екосистеми Чорного моря. Ці компоненти потрапляють у море із джерел, що перебувають у 17 країнах, розташованих у районі водозбору.

Для охорони навколишнього середовища в районі Чорного моря в 1998 р. було прийнято Угоду зі збереження китоподібних у Чорному та Середземному морях, в якій одним з головних питань є охорона дельфінів. Основним міжнародним документом, що регулює питання охорони Чорного моря, є Конвенція про захист Чорного моря від забруднення, підписана шістьма чорноморськими державами - Болгарією, Грузією, Росією, Румунією, Туреччиною і Україною у 1992 р. в Бухаресті (Бухарестська конвенція). Також у червні 1994 р. представники Австрії, Болгарії, Молдови, Німеччини, Румунії, Словаччини, Словенії, Угорщини, України,

Хорватії, Чеської Республіки і Європейського Союзу в Софії підписали Конвенцію про співпрацю стосовно захисту і сталого розвитку ріки Дунай. У результаті були створені Чорноморська комісія (Стамбул) і Міжнародна комісія з охорони ріки Дунай (Відень). Ці органи виконують функцію координації природоохоронних програм, здійснюваних у рамках конвенцій.

31 жовтня 1996 р. шість чорноморських держав (Болгарія, Грузія, Росія, Румунія, Туреччина, Україна) підписали "Стратегічний план дій щодо оздоровлення й захисту Чорного моря", в якому йдеться про те, що вирішення проблеми евтрофікації вимагає обмеження надходження біогенних речовин у межах усього Чорноморського басейну. Всім країнам пропонувалося домовитися про єдиний підхід до оцінки якості води та виробити стратегію поступового скорочення скидань забруднюючих речовин. Прибережні держави погодилися на покрокові скорочення, встановлюючи проміжні показники якості води.

Вирішенню екологічних проблем Чорного моря сприяє наявна мережа, створена в рамках Чорноморської екологічної програми (Black Sea Environment Programm - BSEP GEF). Мережа складається із 6 міжнародних і 36 національних центрів спеціального моніторингу та якісних екологічних стандартів (Одеса, Україна); звичайного забруднення (Стамбул, Туреччина); інтегрованого керування прибережною смугою (Новоросійськ, Росія); збереження біорізноманіття (Батумі, Грузія); екологічних аспектів судноплавства (швидкого реагування за надзвичайних ситуацій) у Берні (Болгарія); рибальства та інших живих ресурсів моря (Констанца, Румунія).

Україна - єдина держава Чорноморського басейну, де національний план захисту Чорного моря схвалений у законодавчому порядку.

22 лютого 2007 р. Верховна Рада України прийняла Закон "Про ратифікацію Протоколу про збереження біорізноманіття та ландшафтів Чорного моря до Конвенції про захист Чорного моря від забруднення". Мета цього Протоколу - підтримувати екосистему Чорного моря в доброму екологічному стані, а його ландшафти - у сприятливих умовах, захищати, зберігати й ефективно управляти біологічним та ландшафтним різноманіттям Чорного моря для збагачення біоресурсів. Разом із положеннями Конвенції про захист Чорного моря від забруднення Протокол є правовим інструментом для розвитку, гармонізації та посилення необхідних кроків в екологічній політиці, стратегії та заходах стосовно збереження, захисту й ефективного управління природними, історичними, культурними та естетичними ресурсами та спадщиною чорноморських держав для нинішнього та майбутніх поколінь.

Доцільність регіонального підходу до вирішення морських екологічних проблем була підкреслена в положеннях частини XII "Захист і збереження морського середовища" Конвенції ООН з морського права 1982 р. Так, ст. 197 встановлює: "Держави співпрацюють на всесвітній і, коли це доречно, на регіональній основі безпосередньо або через компетентні міжнародні організації у формулюванні або розробці міжнародних норм, стандартів та рекомендованих практики і процедур, що відповідають цій Конвенції, для захисту і збереження морського середовища з урахуванням характерних регіональних рис".

Конвенція 1982 р. виходить із необхідності гармонійного поєднання міжнародно-правових норм захисту морського середовища і норм національного законодавства держав, які б враховували міжнародні стандарти в цій сфері.

У Конвенції 1982 р. містяться зобов'язання держав двох видів: загальні та спеціальні. Останні стосуються певних видів діяльності держав або джерел забруднення чи конкретних регіонів. Найбільша кількість норм, що містять спеціальні зобов'язання держав, стосуються запобігання забрудненню із суден.

Новелою в розвитку міжнародного морського права стало закріплення в Конвенції 1982 р. принципу "юрисдикції держави порту". Відповідно до ст. 218 будь-яка держава, до порту якої добровільно ввійшло судно, має право застосовувати розслідування, коли це виправдано доказами, та ініціювати розгляд справи щодо будь-якого скидання з цього судна на порушення міжнародних норм і стандартів. Це певний виняток із принципу виключної юрисдикції держави прапора судна.

З метою підвищення ефективності функціонування правового механізму захисту морського середовища в Конвенції 1982 р. встановлена система заходів і процедур мирного вирішення міжнародних суперечок, пов'язаних із забрудненням або стосовно тлумачення й застосування конвенційних положень (частина XV "Врегулювання суперечок"). Якщо сторони не зможуть врегулювати суперечку за допомогою переговорів, включаючи узгоджувальну процедуру, суперечка на вимогу будь-якої сторони може передаватися на розгляд відповідно до обов'язкової процедури Міжнародному трибуналу з морського права, Міжнародному Суду ООН, арбітражу або спеціальному арбітражу, створюваному для розгляду справ з питань захисту і збереження морського середовища або судноплавства, включаючи питання забруднення із суден у результаті захоронення.

Незважаючи на низку позитивних досягнень зі створення правових механізмів для глобального й регіонального співробітництва у сфері захисту і збереження морського середовища, Конвенція 1982 р. містить чимало положень, які не можуть прямо застосовуватися унаслідок свого загального характеру, часткової невизначеності або суперечливості. Інститут санкцій за порушення міжнародних норм і стандартів із захисту і збереження морського середовища також не набув належної розробки в Конвенції 1982 р. Це свідчить про необхідність подальшого розвитку й удосконалення міжнародно-правових інструментів щодо забезпечення екологічної безпеки Світового океану.