Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 17.4. Внутрішньо-організаційний механізм (ВОМ). Класифікація органів міжнародної організації

Класифікація міжнародних організацій може бути проведена за різноманітними критеріями. Важливим завданням виступає визначення юридичної природи такого утворення. МО можна поділити на дві великі групи: міжнародні міждержавні та міжнародні недержавні. Оскільки міжнародне публічне право регулює ту сферу міжнародних відносин, яка стосується міждержавних відносин, а самі МО виступають як форма співробітництва держав, то в цьому випадку до сфери його інтересів належать ММО.

За критерієм масштабів діяльності організації поділяють на універсальні (всесвітні) та регіональні. Діяльність перших має значення для міжнародного співтовариства загалом, тобто для більшості держав світу (або навіть для всіх держав). Прикладом таких МО може слугувати ООН та спеціалізовані установи ООН. Вплив МО другого типу поширюється на обмежену кількість держав у межах певного району світу. До найважливіших з них належать Організація американських держав (ОАД), Рада Європи (РЄ), Ліга арабських держав (ЛАД), Африканський Союз (АС, колишня Організація африканської єдності (ОАЄ)), Співдружність Незалежних Держав (ПІД) та деякі ін. До цієї групи можна зарахувати МО, держави-члени яких не відносяться до певного регіону, однак у діяльності організації відсутня ознака універсалізму. В науковій літературі переважна більшість з них характеризується як субрегіональні. З цієї групи можна згадати Організацію економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), Організацію країн - експортерів нафти (ОПЕК). Як правило, такі організації охоплюють держави різних регіонів світу.

Інша класифікація поділяє МО на групи залежно від їх компетенції. Так, міжнародними організаціями загальної компетенції є ООН, окремі регіональні МО, які вже згадувались: РЄ, ОАД, АС. Для організацій такого типу характерна компетенція, яка стосується, як мінімум, кількох напрямів співробітництва.

Серед МО спеціальної компетенції можна згадати спеціалізовані установи ООН, Міжнародний орган по морському дну. Для таких інституцій властивим буде налагодження співробітництва в конкретній галузі.

Відповідно до основних напрямів діяльності, міжнародні організації можна класифікувати як організації політичні, економічні, фінансові, співробітництва у сфері культури тощо.

У зв'язку з появою в діяльності МО окремих елементів наднаціонального характеру, важливого значення для їхньої характеристики набуває поділ на організації традиційного (міждержавного) співробітництва та організації з елементами над державності.

З точки зору членства в МО розрізняють закриті, в яких не передбачено членство інших держав, крім держав-засновниць, та відкриті, в установчих документах яких регламентується порядок приєднання та участі в роботі організації держав, які бажають це зробити. Більшість міждержавних організацій при цьому можна характеризувати як відносно відкриті: декларуючи право на членство в організації держав, які не були засновниками, установчі акти, як правило, передбачають певні умови та процедуру приєднання до організації. Тобто відкритість не є абсолютною.

17.4. Внутрішньо-організаційний механізм (ВОМ). Класифікація органів міжнародної організації

Як уже зазначалось вище, внутрішньо-організаційний механізм е однією з найважливіших ознак, які характеризують міждержавну організацію. ВОМ можна визначити як систему органів міждержавної організації та взаємозв'язки між ними.

Ефективність діяльності МО значною мірою залежить від належного функціонування її ВОМ, відповідності цього механізму вимогам, які висуваються до МО. Кожна МО створюється для виконання конкретних завдань, досягнення відповідних цілей. Установчі акти МО класифікації органів не приділяють значної уваги. Для самої організації важливим є визначення компетенції органу, наділення його таким правами й обов'язками, які є необхідними для належного виконання статутних завдань. У зв'язку з цим, для найбільш ефективного досягнення цілей ВОМ кожної ММО створюється з особливими, тільки йому притаманними характеристиками. Незважаючи на такі особливості, можемо виокремити певні тенденції, спільні риси, характерні для ВОМ міждержавних організацій.

Основним елементом ВОМ виступають органи міждержавної організації. Класифікацію органів можна проводити за різними критеріями. З точки зору природи самого органу розрізняють представницькі та непредставницькі органи. Органи вважаються представницькими тоді, коли в них працюють особи, які представляють, у цьому випадку, держави. Як правило, державу представляють вищі урядові (виконавчі) органи. Це характерно для найвищих органів організації. Тому в назві МО традиційно вживається словосполучення "міждержавна міжурядова". В органах міжпарламентського співробітництва беруть участь представники від парламентів. Для органів окремих організацій характерним є представництво місцевих чи регіональних властей (наприклад, у Раді Європи чи Європейському Співтоваристві). У багатьох допоміжних органах також засідають представники від держав. Це об'єктивне явище. Воно логічно випливає з того факту, що держави створюють МО з метою реалізації і захисту своїх власних інтересів на міжнародній арені, що досягається саме через представництво. Особливим представницьким органом виступає Європейський парламент ЄС. Представників до Європарламенту обирає на безпосередніх виборах населення держав - членів ЄС, тому в цьому випадку мова може йти про представництво інтересів народів європейських держав, а не самих держав. Це дає змогу Європарламенту приймати рішення, керуючись інтересами не стільки держав - членів організації, скільки їх населення. У цьому - один зі складових елементів ідеї наднаціональності, яка лежить в основі побудови та функціонування Європейського Співтовариства. Реалізація принципу представництва є необхідною для успішного та ефективного виконання завдань МО, які поставлені перед нею державами.

Однак частина органів організації не може мати представницького характеру. До них належать секретаріати МО. Оскільки ці органи обслуговують та діють від імені самої МО, її посадові особи виступають у своїй особистій якості, тобто представляють себе як спеціалістів у конкретній сфері. Такий принцип формування секретаріату забезпечує діяльність організації в інтересах усіх держав - членів на основі принципу рівноправності. Юридичні (судові) органи з метою забезпечення принципу об'єктивності та добросовісності у своїй роботі теж формуються з осіб, які не представляють інтереси ні держав-членів, ні саму МО, виключно себе.

Інша, одна з найбільш поширених класифікацій органів МО, за основу класифікації бере компетенцію та роль органів у системі ВОМ.

Відповідно, органи МО поділяють на вищий, виконавчий, адміністративний, допоміжний та юридичний.

Вищий орган МО, як правило, єдиний, в якому представлені всі держави - члени організації за принципом "одна держава - один голос". Таким чином, по-перше, цей орган має чітко виражений представницький характер, формується безпосередньо державами-членами, а міжнародно-правовий принцип рівноправності держав реалізований повною мірою. Це також означає, що кожна держава - член організації, незалежно від розмірів території, кількості населення, економічної могутності, врешті, політичної ваги на міжнародній арені, має можливість безпосередньо представляти і захищати свої інтереси, бути впевненою, що її голос буде, як мінімум, почутий і, як максимум, урахований у консолідованій позиції цілої МО. Без такої гарантії було б важко забезпечити участь багатьох держав, наприклад, в універсальних політичних та економічних організаціях. Саме членство невеликих держав було б під сумнівом. Очевидно, такі держави шукали б дещо інших форм співпраці для гарантування своїх інтересів та безпеки.

До компетенції цього органу належить вирішення всіх питань діяльності організації, передбачених установчими документами. Вищезгаданий принцип формування дає можливість вищому органу відігравати роль своєрідного форуму для дискусій, формулювати загальну думку держав - членів організації і, як наслідок, приймати виважені рішення. Такі рішення адресуються членам організації і виступають своєрідним результатом діяльності організації. Це рішення з основних питань діяльності - те, заради чого створюється МО. Стосовно інших, у тому числі процедурних, питань діяльності, варто зауважити, що вищий орган вирішує питання членства, прийняття бюджету організації, призначення вищої посадової особи (генерального секретаря), формування інших органів тощо. Ці питання, як правило, відносять до так званої виключної компетенції, тобто їх вирішення покладено тільки на вищий орган. Крім цього, зазвичай вищий орган у випадку необхідності створює допоміжні органи. Як бачимо, тією чи іншою мірою цей орган впливає на діяльність усіх структур організації, контролює їх. З питань внутрішньої діяльності рішення вищого органу мають обов'язкову силу, а ті а рішень, які адресовані державам - членам, мають силу рекомендацій. Важливою рисою, яка характеризує цей орган, є його сесійний порядок діяльності. Таким чином, вищий орган не є постійно діючим.

Наступний за впливовістю - виконавчий орган, який створюється вищим. У науковій літературі висловлюють зауваження щодо певної невідповідності назви органу його функціям. Справді, основним завданням МО є налагодження співробітництва між державами, а виконання прийнятих рішень залежить від членів організації. Рішення

МО виступає рекомендацією до дії, але вона сама не володіє ресурсами, які уможливили б виконання нею прийнятих рішень. Відсутність території, населення, суверенної влади, коштів, мінеральних ресурсів тощо робить це неможливим. Та й держави при створенні організації не наділяють її відповідними повноваженнями. Очевидно, під цим терміном мають на увазі, що основним завданням виконавчого органу е робота над реалізацією рішень, які приймаються вищим органом. Згідно з установчими документами, в компетенції виконавчого органу знаходиться вирішення всіх питань діяльності організації, за винятком питань, віднесених до виключної компетенції вищого органу. Як і вищий орган, виконавчий може приймати від імені організації рішення, спрямовані державам-членам, і ці акти мають рекомендаційну силу. Однак завдання виконавчого органу полягає не в дублюванні функцій вищого в період, коли останній не проводить сесій. Якщо вищий орган займається виробленням стратегії організації, то виконавчий орган призначений для оперативного реагування. Цілком логічно, що такий орган повинен бути пристосований до швидких і, в той же час, адекватних, таких, що відповідають інтересам усіх чи більшості держав організації, дій. Тому в цьому органі беруть участь не всі члени організації, представництво в ньому обмежене певною кількістю держав. З метою представлення інтересів якомога більшої кількості членів вищий орган формує склад виконавчого, виходячи з таких критеріїв. Найбільш поширений - принцип справедливого географічного представництва. Відповідно до нього, у виконавчому органі представлені держави від регіонів за певною квотою, яка визначається, як правило, в установчих актах організацій. Ідея такого представництва полягає в тому, що держави з одного регіону становлять своєрідну групу, для якої характерні приблизно одні й ті самі проблеми розвитку; такі держави об'єднує спільність історії, культурного розвитку, релігії тощо. Голосуючи при прийнятті рішень, така держава відображає інтереси всього регіону. Таким чином, мають на увазі, що рішення організації приймається не просто від її імені, айв інтересах усіх держав-членів.

Для більш повного відображення інтересів членів організації у багатьох з них використовується принцип специфіки інтересів. Найкраще його проілюструвати на конкретних прикладах. Так, у виконавчому органі Міжнародної морської організації (ІМО) обов'язково представлені держави, які мають найбільший або суттєвий інтерес у наданні судноплавних послуг, а також у міжнародній морській торгівлі. Аналогічно формується виконавчий орган у Міжнародній організації цивільної авіації (ІКАО). В ООН з питань освіти, науки та культури (ЮНЕСКО) повинні бути представлені основні культури світу.

Певна специфіка у формуванні виконавчого органу характерна для міжнародних фінансових установ. У них використано принцип зваженого фінансового вкладу. Він полягає в тому, що держави - члени організації, які внесли більший фінансовий вклад, отримують більшу квоту голосів при прийнятті рішень. Це приводить до того, що порівняно незначна абсолютна меншість держав - членів організації отримує контрольну частку голосів. Оскільки держави - члени організації, вступаючи в неї, добровільно погоджуються з такими положеннями статуту та беруть на себе зобов'язання сумлінно його дотримуватись, то про порушення принципу рівноправності мова йти не може.

Очевидно, що з метою більш повного врахування особливостей тієї чи іншої організації, досягнення більшої ефективності результатів при заснуванні в її установчих документах можуть бути закріплені інші критерії представництва держав-членів у виконавчому органі.

Адміністративні органи в більшості МО отримали назву секретаріат (ООН, Рада Європи) або директорат (ЮНБСКО). До їхніх завдань входить забезпечення нормального повсякденного функціонування організації. Спектр і напрями діяльності секретаріатів надзвичайно широкі, вони включають підготовку матеріальної бази (приміщення, обладнання тощо); проведення рекламної та інформаційної роботи з метою кращої поінформованості суспільства про організацію та результати її діяльності; підготовку проведення засідань органів організації, різноманітних конгресів та конференцій; аналіз та публікацію матеріалів, які мають відношення до діяльності організації. Звичайно, що цим основні напрями роботи секретаріату не обмежуються.

Від ефективної роботи цього органу значною мірою залежить успішна діяльність організації загалом. Тому визначенню правового положення секретаріату та його працівників приділяють увагу як в установчих документах, так і у внутрішніх регламентах. Як правило, генеральний секретар організації обирається вищим органом. При цьому в багатьох випадках потрібна згода виконавчого органу, рекомендація якого є обов'язковим етапом у процедурі призначення. Генеральний секретар має статус найвищої посадової особи МО і наділяється дипломатичними привілеями та імунітетами. Інші службовці приймаються на роботу згідно з контрактом. На відміну від генерального секретаря, службовців наділяють функціональними, спеціальними привілеями та імунітетами. Тобто вони володіють тільки такими пільгами, які необхідні та достатні для виконання покладених на них обов'язків згідно зі статутом організації. МО встановлюють два основні критерії прийому на роботу: відповідна кваліфікація та справедливе представництво в секретаріаті громадян держав - членів організації відповідно до певної квоти. При цьому для об'єктивного та сумлінного виконання своєї роботи працівники персоналу організації виступають не як представники держав, вони наділені статусом міжнародних службовців, діють у своїй особистій якості, тобто не повинні в процесі роботи враховувати інтереси тих чи інших держав, а працювати виключно в інтересах організації. Вони відповідальні тільки перед організацією. Своєю чергою, держави - члени організації повинні поважати міжнародний характер обов'язків службовців МО і не чинити тиск на них. На практиці секретаріат на чолі з генеральним секретарем є органом, який працює на постійно діючій основі, тому сьогодні спостерігається тенденція до підвищення ролі цього органу в житті МО.

Для допоміжних органів характерна надзвичайна різноманітність. Статути МО не містять виключного та повного переліку такого типу органів: усе залежить від масштабів і конкретної мети організації. Чим більший обсяг діяльності, тим більше допоміжних органів. Назва та форма, яких набувають допоміжні органи, теж не регламентовані. Як правило, це можуть бути комітети, комісії, фонди, управління тощо. Деякі з таких органів є постійно діючими (бюджетні органи, органи по перевірці повноважень тощо), однак значна частина створюється для виконання конкретних завдань і після їх завершення припиняє свою діяльність (наприклад, комітет для підготовки проекту міжнародного договору, слідчі комісії). Такі органи створюються, як правило, при основних органах, готують питання на їх засідання, проекти рішень, дають пропозиції на повістку засідань. Вони звільняють основні органи від важливої, проте другорядної роботи, економлячи таким чином їхній час, вивільняючи його для вирішення найбільш важливих питань.

Якщо перші три види органів наявні практично в кожній МО, допоміжні органи - у більшості з них, то юридичні органи входять до структури небагатьох організацій. Як правило, це суди або трибунали (Міжнародний суд ООН, Суд ЄС, Економічний суд СНД тощо), основними функціями яких є розгляд міждержавних спорів та тлумачення установчих документів. Наявність таких органів є свідченням того, що роль таких організацій надзвичайно важлива, а масштаби діяльності настільки значні, що потребують додаткової уваги. Найавторитетнішою з таких установ сьогодні є Міжнародний суд ООН.

Ця класифікація органів МО, як, зрештою, і всі інші, теж неповністю враховує всю складність внутрішньо-організаційного механізму. Наприклад, органи парламентського типу, дорадчі органи, структури, які представляють інтереси місцевих та регіональних властей, не знаходять у ній свого належного місця. Тому для повноти характеристики цього найважливішого елемента структури МО потрібно застосовувати комплексний аналіз. Так, важливою для характеристики органів може бути періодичність засідань, характер представництва.