Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 19.2. Поняття та ознаки системи колективної безпеки і системи колективної самооборони

Під системою колективної безпеки потрібно розуміти засновану співтовариством держав на універсальному чи регіональному рівні систему співробітництва з метою підтримання миру на універсальному або регіональному рівнях.

Для систем колективної безпеки властиві такі ознаки: 1) закріплення загальновизнаних принципів та норм міжнародного права щодо заборони застосування чи погрози силою, недоторканності кордонів, невтручання у внутрішні справи тощо; 2) закріплення зобов'язання держав-членів щодо мирного врегулювання спорів; 3) наявність механізмів колективної реалізації санкцій стосовно порушників. Як показує практика, дієздатність систем колективної безпеки залежить від суб'єктивних факторів: участь великих держав та їх зацікавленість, політична воля, солідарність та безсторонність учасників системи. Важливою обставиною, яка визначає дієздатність систем колективної безпеки, є також наявність достатніх інституційних та фінансових засобів для здійснення примусових заходів у відповідь на ситуації, пов'язані із загрозою міжнародному миру та безпеці (наприклад, достатньої чисельності військового контингенту, зброї або фінансових засобів для проведення військової операції).

Системи колективної безпеки або організації колективної безпеки не треба плутати з системами колективної самооборони, або так званими оборонними союзами, оскільки вони різняться за своєю правовою природою і між ними існують суттєві відмінності. Передусім вони полягають у правових підставах утворення. Перші створюються відповідно до ст. 52 Статуту ООН, правовою основою створення других е ст. 51 цього ж документа. Різні правові підстави зумовили і функціональні відмінності між двома типами організацій. Основним завданням оборонних блоків є захист від зовнішнього агресора, тоді як системи колективної безпеки повинні забезпечувати мир між членами такої системи. Тобто організації колективної безпеки здебільшого функціонально орієнтовані всередину, а організації колективної оборони - назовні. Існують також окремі технічні відмінності щодо обов'язку інформування Ради Безпеки відповідно до ст. 51 та ст. 54 Статуту ООН. Водночас у сучасних умовах обидва поняття є взаємовиключними, оскільки значна частина регіональних організацій містить також положення щодо колективної самооборони (наприклад, ОАД та ЛАД), а окремі оборонні союзи (як, наприклад, НАТО) можуть претендувати на роль системи колективної безпеки.

19.3. Універсальна система колективної безпеки в рамках ООН

Першою спробою гарантувати підтримання міжнародного миру та безпеки в рамках системи колективної безпеки було створення у 1919 р. Ліги Надій. Поряд із частковою забороною ведення війни та обов'язком мирного вирішення спорів, система Ліги Надій базувалася на механізмі колективних санкцій. Держава, яка порушувала закріплену в Статуті Ліги Націй заборону застосування сили, повинна була зважати не лише на опір жертви нападу, а й на колективні санкції інших членів Ліги Націй (ст. 16 та ст. 17 Статуту Ліги Націй). Закріплення принципу "один за всіх та всі за одного" повинно було відлякати потенційних агресорів. Однак історія та Друга світова війна підтвердили нездатність виконувати покладені на неї функції.

Після краху системи колективної безпеки Ліги Націй було розроблено концепцію нової системи, яку втілили через створення ООН. При цьому було враховано недоліки попередньої системи. По-перше, в Статуті ООН уперше було закріплено абсолютну заборону застосування сили та погрози силою (п. 4 ст. 2 Статуту ООН). По-друге, на відміну від Ліги Націй, у якій застосування колективних санкцій воєнного характеру базувалось на засадах добровільності, під егідою ООН було створено центральний орган (Раду Безпеки), який було уповноважено на прийняття юридично обов'язкових рішень. До того ж у складі Організації вперше було об'єднано всі великі держави: Велику Британію, Китай, СРСР, США та Францію як постійних членів Ради Безпеки, наділених правом вето. Важливе значення має також і той факт, що нині практично всі держави є членами універсальної системи колективної безпеки ООН.

Статут ООН поклав на Раду Безпеки головну відповідальність з підтримання міжнародного миру та безпеки (ст. 24), а ст. 39 уповноважила її до прийняття обов'язкових для країн - членів Організації рішень та встановлення факту існування будь-якої загрози миру, будь-якого порушення миру або акту агресії. Як засвідчує практика Ради Безпеки, цей орган вийшов у своїй практиці за межі вузького нормативного розуміння миру як відсутності збройного протистояння між державами і тлумачить його значно ширше. Так, у заяві Ради Безпеки щодо відповідальності за підтримання міжнародного миру та безпеки, зробленій на саміті 1992 р., зазначалось: "Сама лише відсутність війни та збройних конфліктів не гарантує міжнародного миру та безпеки. Загрозу міжнародному миру та безпеці почали становити невійськові джерела нестабільності в економічній, соціальній, гуманітарній та екологічній сферах". Також у науковій літературі поняття "міжнародний мир" трактують тепер здебільшого не лише як відсутність збройного протистояння між державами (нормативний аспект), але пов'язують з наявністю дружніх взаємовідносин між державами та необхідністю реалізації певних соціальних цінностей. В окремих випадках навіть порушення заборони застосування сили чи погрози силою можуть і не класифікуватись як загроза міжнародного миру, якщо вони не набули необхідного рівня інтенсивності. З іншого боку, навіть внутрішньодержавну конфліктну ситуацію може бути розцінено як загрозу міжнародному миру. Так, у 1966 р. Резолюцією 232 РБ ООН було засуджено проголошення білою меншістю у Родезії незалежності, встановлено факт наявності загрози міжнародному миру та запроваджено економічне ембарго. У1977 р. Рада Безпеки засудила політику апартеїду в ПАР та наклала ембарго на зброю. Цікавою є та обставина, що нині масові грубі порушення прав людини також неодноразово кваліфікувались Радою Безпеки як загроза міжнародному миру. При встановленні факту агресії Рада Безпеки може керуватись визначенням агресії, закріпленим Резолюцією ГА ООН від 1974 р., яка, однак, не є юридично обов'язковим документом.

У випадку встановлення акту агресії, факту загрози чи факту порушення миру РБ ООН приймає рішення щодо вжиття адекватних певній ситуації заходів з метою відновлення чи гарантування міжнародного миру та безпеки.

З метою запобігання загостренню ситуації РБ ООН може закликати сторони до здійснення тимчасових заходів, передбачених ст. 40 Статуту ООН. Такі заходи, як правило, є мирними за своєю природою і здійснюються в умовах існування загрози миру для того, щоб уникнути перетворення цієї ситуації в явне порушення миру. Типовими прикладами таких заходів є вимога призупинити воєнні дії, вивести війська, пропозиції домовитись про перемир'я, запрошення до переговорів. Ці заходи варто відмежовувати від примусових дій. Прикладом тут може слугувати Резолюція Ради Безпеки ООН 582 від 1986 р., прийнята щодо конфлікту між Іраном та Іраком, у якій з посиланням на ст. 39 та ст. 40 Статуту ООН до сторін конфлікту ставилася вимога припинити військові дії. Варто також зазначити, що заходи, передбачені ст. 40, є за своїм характером тимчасовими і не можуть зачіпати правового статусу суб'єктів міжнародного права (наприклад, РВ відповідно до цієї статті не може вимагати остаточного визнання кордонів певної держави, що може поставити до конфліктуючих сторін вимогу тимчасово поважати певний кордон та вивести за його межі війська). Окремі науковці посилаються також на цю статтю як на правову підставу для здійснення операцій з підтримання миру. Резолюції РБ ООН, прийняті на основі ст. 40, мають юридично обов'язковий характер та зобов'язують усі сторони, яким вони адресовані.

Якщо заходи, передбачені ст. 40 Статуту ООН, не дають бажаного результату і ситуація продовжує погіршуватись, Рада Безпеки може прийняти рішення про застосування примусових заходів. Такі заходи можуть бути як пов'язані із застосуванням військової сили (ст. 42), так і не пов'язані з ними (ст. 41). їх застосування вирішується РБ ООН залежно від характеру ситуації чи дії, у відповідь на які вони застосовуються, а також ступеня їх загрози міжнародному миру та безпеці.

У ст. 41 Статуту ООН зазначається: "Рада Безпеки уповноважується вирішувати, які заходи, не пов'язані з використанням збройних сил, повинні застосовуватись для реалізації її рішень, і вона може вимагати від членів Організації застосування цих заходів. Ці заходи можуть включати повне або часткове розірвання економічних відносин, залізничних, морських, повітряних, поштових, телеграфних, радіо або інших засобів сполучення, а також розірвання дипломатичних відносин".

На основі ст. 41 РБ ООН може приймати рішення про застосування примусових заходів, які, однак, не пов'язані із застосуванням збройної сили. Єдиним винятком є застосування збройної сили з метою забезпечення дотримання ембарго. Так, Резолюцією 221 від 1966 р. РБ ООН уповноважила при необхідності застосовувати збройну силу з метою затримання танкерів, які транспортували нафту для Південної Родезії. Згідно зі ст. 41, можуть застосовуватись заходи, не пов'язані із застосуванням збройної сили.

Перелік, закріплений у ст. 41, не є вичерпним, і РБ ООН може застосовувати також примусові заходи, які не перелічені у цій статті. У своїй практиці Рада Безпеки здебільшого вдавалась до економічного бойкоту, який полягав у вимозі повного чи часткового припинення економічних відносин та запровадження ембарго. Найбільш відомими прикладами застосування цієї статті стало застосування санкцій щодо Південної Родезії відповідно до Резолюції 232 від 1966 р. та Резолюції 253 (санкції економічного та політичного характеру), щодо Південної Африки на основі Резолюції 418-від 1977 р. (ембарго на поставку зброї та воєнних матеріалів), відповідно до Резолюції 661 та 670 від 1990 р. щодо Іраку (економічні та фінансові санкції), Резолюції 713 від 1991 р. щодо Югославії (економічні санкції та ембарго на продаж зброї), а також відповідно до Резолюції 748 від 1992 р. щодо Лівії (ембарго на поставку зброї та заборона польотів). До недавніх прикладів застосування санкцій можна зарахувати Резолюції щодо Ірану 1737від 2006 р., 1747 від 2007 р. і 1803від 2008 р. (ембарго на експорт зброї з Ірану та заборона імпорту матеріалів для ядерних програм та балістичних ракет).

Реалізацію цих санкцій, відповідно до ст. 48, здійснюють самі держави - члени Організації. Досить часто з метою нагляду за дотриманням санкцій РБ ООН створювала спеціальні комітети.

Як засвідчує практика, економічні санкції досить часто спричиняли погіршення становища простих людей, ускладнення можливості надання гуманітарної допомоги та політизацію гуманітарної діяльності, тому їх застосування часто зіштовхувалось з гострою критикою. Рада Безпеки ООН дедалі частіше використовує такі їх форми, як заморожування активів, блокування фінансових трансакцій чи заборони на поїздки членів політичної еліти. Прикладом застосування таких заходів стала Резолюція 1718 від 2006 р., яку було запроваджено щодо КНДР.

У випадку, якщо заходи, передбачені ст. 41, виявились або можуть виявитись неефективними, Рада Безпеки може прийняти рішення про застосування примусових заходів воєнного характеру, передбачених ст. 42 Статуту ООН, яка гласить: "Якщо Рада Безпеки вважатиме, що заходи, передбачені в ст. 41, можуть виявитись недостатніми або вже виявились недостатніми, вона уповноважується здійснювати такі дії повітряними, сухопутними або морськими силами, які виявляться необхідними для підтримання або відновлення міжнародного миру та безпеки. Такі дії можуть включати демонстрації, блокаду та інші операції повітряних, морських або сухопутних сил членів Організації".

Рада Безпеки визначає характер та обсяг таких дій, а також коло держав, які братимуть участь у їх здійсненні. Доктрина міжнародного права практично одностайна у тому, що застосування примусових заходів, пов'язаних із застосуванням збройних сил, може мати місце лише у крайньому випадку та її варто розглядати як крайній засіб.

Підставою для здійснення примусових заходів, пов'язаних із застосуванням збройних сил, у тому числі здійснення збройного втручання, може слугувати встановлення Радою Безпеки ООН на підставі ст. 39 Статуту ООН факту агресії, загрози миру або порушення миру.

У період "холодної війни" Рада Безпеки лише єдиний раз послалась наст. 42. Це було у 1966 р., коли Резолюцією Ради Безпеки 221 Велику Британію було уповноважено застосовувати збройну силу проти танкерів, які намагались пристати до порту Бейра у португальському Мозамбіку з метою розвантаження нафти для Південної Родезії. Після закінчення "холодної війни" Рада Безпеки починає посилатись на розділ VII Статуту ООН і досить широко застосовує примусові заходи воєнного характеру. Першою підставою для цього стала іракська агресія у Кувейт у 1990 р., на яку Рада Безпеки відреагувала Резолюцією 678, у якій із посиланням на розділ VII держави - члени ООН уповноважувались на застосування "всіх необхідних заходів" з метою усунення іракської агресії. Пізніше низку резолюцій із посиланням на розділ VII Статуту ООН та запровадження примусових заходів воєнного характеру було прийнято щодо Сомалі, Руанди, Югославії, Сьєрра-Леоне, Конго, Лівану, Судану та Східного Тимору. Цікавою с та обставина, що Рада Безпеки у своїй практиці дедалі частіше тлумачить поняття "міжнародного миру" в широкому значенні. Так, у резолюціях щодо Сомалі, Іраку та Руанди факторами загрози міжнародному миру, у відповідь на які запроваджувались примусові заходи воєнного характеру, визнавались потоки біженців, масові грубі порушення прав людини, гуманітарні катастрофи тощо.

Новою тенденцією застосування санкцій було розширення кола їх суб'єктів. Підтвердженням цього стало застосування санкцій щодо "Аль-Каїди"та руху "Талібан". Так, Резолюціями 1333 (2000), 1390 (2002), 1455(2003), 1526(2004), 1617 (2005) та 1735 (2006) передбачалось заморожування фінансових активів та заборона на поїздки членів цих організацій.

Слабкістю системи колективної безпеки ООН є відсутність власних збройних сил та залежність у цьому плані від наділення військових контингентів державами-членами. Цілком справедливо у цьому контексті німецькі юристи зауважують, що "ООН не володіє централізованим інструментарієм по контролю за застосуванням сили"15в. І справді, спеціальні угоди, відповідно до ст. 43 Статуту ООН, які передбачають передання в розпорядження РБ ООН збройних сил, так і не були ніколи підписані. Разом з тим у практиці ООН були приклади створення багатонаціональних сил. Перший приклад - - у 1950 р., коли Північна Корея здійснила напад на Південну Корею. її дії РБ ООН кваліфікувала як порушення миру, і під об'єднаним командуванням були створені багатонаціональні сили ООН у складі 16 держав. Пізніше багатонаціональні сили з метою виконання завдань ООН створювались для проведення операцій у Сомалі (Резолюція 794), Гаїті (Резолюція 940), Східному Тиморі (Резолюція 1264).

Миротворчі операції. Уперше цей термін було використано в Резолюції ГА ООН від 12 лютого 1965 р. "Загальний розгляд усіх питань про операції з підтримання миру в усіх його аспектах".

Терміном "міфотворчість" здебільшого позначають діяльність з підтримання миру {"peace-keeping"), яку можна охарактеризувати як діяльність персоналу (військового чи поліцейського) на території відповідної держави за наявності її згоди на це. Вона охоплює діяльність зі створення миру ("peace-making") та заходи щодо розбудови миру ("peace-building"). Перша група заходів передбачає заходи, спрямовані на примирення сторін, включаючи нагляд за дотриманням угод про перемир'я, створення буферних зон та сприяння виведенню військ. Розбудова миру стосується післяконфліктних заходів, пов'язаних зі створенням та підтримкою структур, призначених для закріплення миру та недопущення конфліктів у майбутньому. До таких завдань часто входить сприяння підготовці до проведення виборів та формування уряду.

Окремі науковці використовують узагальнюючий термін "мирні операції", і зараховують до них традиційні операції з підтримання миру, операції з впровадження миру та гуманітарну інтервенцію. Деякі з них дещо ширше тлумачать поняття "миротворчі операції" і вважають, що вони можуть здійснюватись не лише на підставі ст. 33, в ст. 39-42 та ст. 51. На їхню думку, можна виокремити 5 типів миротворчих операцій: 1) з підтримання миру; 2) з відновлення (примусового встановлення) міжнародного миру та безпеки; 3)з відвернення конфліктів; 4) зі створення миру (після початку конфлікту); 5) з розбудови миру (вчинені після конфлікту для відбудови цивільної інфраструктури).

Варто зазначити, що між примусовими заходами та операціями з підтримання миру існують суттєві відмінності. В основу розмежування потрібно поставити ту обставину, що військові чи поліцейські контингенти, які беруть участь в операціях з підтримання миру, миють на меті зберегти існуюче становище (наприклад* перемир'я між воюючими сторонами), в той час як ціллю примусових заходів с усунення порушень миру, загрози миру або агресії, тобто зміна існуючого статус-кво. Відмінність полягає також у різних правових підставах: операції з підтримання миру здійснюються здебільшого на підставі гл. VI і можуть застосовувати силу лише з метою самозахисту, в той час як правовим підґрунтям для примусових заходів воєнного характеру є глава VII Статуту ООН. Різнить їх також те, що операції з підтримання миру здійснюються, як правило, за згодою сторін, а при* мусові заходи воєнного характеру такої згоди не вимагають.

У суто практичному плані між миротворчими підрозділами та силами, які здійснюють примусові заходи, також існує різниця. Солдати, що здійснюють миротворчі функції, є легко озброєними. Усунення агресії або порушення миру вимагає використання належним чином тренованих та екіпірованих збройних сил. Тому здійснення примусових заходів вимагає виведення миротворчих сил або наділення останніх необхідним мандатом при їх забезпеченні належними засобами. До того ж збройне втручання представлятиме більш масштабні та інтенсивні дії, ніж це допускається в рамках традиційного підтримання миру. В той час коли миротворчі сили повинні дотримуватись принципів нейтральності, неупередженості та незастосування сили, у випадку примусових заходів воєнного характеру вони не завжди є необхідними.

Потрібно також мати на увазі, що чіткої межі між операціями з підтримання миру та примусовими воєнними заходами немає. Так, операції, які розпочинаються відповідно до гл. VI Статуту ООН, досить часто трансформуються в операції у сенсі гл. VII.