Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 21.1. Поняття, предмет і джерела міжнародного права навколишнього середовища

21.1. Поняття, предмет і джерела міжнародного права навколишнього середовища

Збереження природи та зменшення негативного впливу на довкілля є порівняно новим, проте беззаперечно важливим явищем, яке стало об'єктом уваги міжнародного співтовариства у другій половині XX ст. Окрім власне екологічних питань, охорона довкілля тісно пов'язана з економічними та соціальними чинниками, що вплинули на формування міжнародного права навколишнього середовища, його предмет та принципи. Особливо важливим сьогодні є співробітництво держав з метою подолання глобальних екологічних проблем, зокрема зміни клімату. Вирішення проблем, які мають глобальний характер, має особливий вплив на розвиток міжнародного права навколишнього середовища на сучасному етапі.

Потреба міжнародно-правового регулювання питань, пов'язаних з охороною довкілля, викликана передусім об'єктивними природними чинниками. Більшість дослідників називають відсутність кордонів у природі головним чинником, що сприяв укладанню перших міжнародних угод у сфері охорони довкілля. Природні ресурси в багатьох випадках є спільними (наприклад, живі ресурси Світового океану чи атмосферне повітря), і вплив на їх стан з боку однієї з держав може безпосередньо зачіпати інтереси інших, або й інтереси всього міжнародного співтовариства. Так, перші міжнародні угоди, які відносять до екологічних, були прийняті саме з метою врегулювання використання спільних живих ресурсів (наприклад, котиків та китів). Забруднення окремих елементів навколишнього середовища часто має транскордонний характер (тобто забруднення переноситься на територію інших, як правило, сусідніх держав з території, яка перебуває під юрисдикцією певної держави і на якій знаходиться джерело забруднення). Це особливо актуально щодо забруднення атмосферного повітря, транскордонних водотоків (наприклад, річок), морів та Світового океану. Часто представники фауни обирають середовища існування, які розміщені на території різних країн (наприклад, мігруючі види), їх збереження є неможливим без спільних зусиль таких держав. Для збереження цих видів була прийнята Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі 1979 р. Важливим чинником, що зумовлює необхідність вирішення певних екологічних питань на міжнародному рівні, є міждержавний (чи глобальний) характер таких питань.

Міжнародне право навколишнього середовища (МПНС) - це система міжнародно-правових принципів та норм, які регулюють відносини між суб'єктами міжнародного права з приводу охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Є окремою галуззю міжнародного права.

Коло відносин, яке регулює МПНС і які становлять його предмет, е широким: включає відносини двох основних видів - відносини з приводу охорони навколишнього середовища та відносини з приводу раціонального використання природних ресурсів.

Актуальним залишається питання щодо поняття навколишнього середовища, довкілля. Жоден міжнародний договір не містить визначення навколишнього середовища, хоча більшість договорів у цій сфері використовують його. Натомість цей термін часто може траплятися в сукупності (або як частина) інших: "інформація про навколишнє середовище", "оцінка впливу на навколишнє середовище", "право на сприятливе довкілля" тощо. У цьому контексті варто наголосити на кількох аспектах:

По-перше, терміни "довкілля" та "навколишнє середовище" потрібно вважати тотожними, адже вони першочергово вказують на те, що оточує людину (є навколо чи довкола неї). Можна сказати, що цей термін є відображенням певної світоглядної та філософської позиції, яка і сьогодні домінує: антропоцентризму. Безпосереднім виявом цього, наприклад, є закріплення права людини на сприятливе (безпечне) довкілля, тобто інтереси людини залишаються центральним елементом природоохоронної діяльності. З цього починаються основоположні акти в системі МПНС. Так, Стокгольмська декларація з навколишнього середовища 1972 р. у принципі 1 закріплює, що людина має основне право на сприятливі умови життя в навколишньому середовищі, якість якого дозволяє вести гідне та процвітаюче життя. Своєю чергою, принцип 1 Декларації Ріо з навколишнього середовища та розвитку 1992 р. проголошує, що турбота про людину е центральною ланкою в діяльності із забезпечення сталого розвитку. Такий підхід є противагою іншим, які, зокрема, визнають самоцінність природи та заперечують етичність збереження природи для людини. Виявом такого підходу є визнання концепції біологічного різноманіття і закріплення в Конвенції ООН про охорону біологічного різноманіття 1992 р. положення про усвідомлення справжньої цінності біологічного різноманіття (н. 1 Преамбули). Важливо зазначити, що міжнародне право навколишнього середовища регулює виключно відносини, пов'язані з діяльністю людини, тобто антропогенним впливом на довкілля. Природні процеси є поза межами правового регулювання.

По-друге, поняття "навколишнє середовище" беззаперечно включає елементи як живої (флора, фауна), так і неживої (повітря, вода, земля, ґрунти та ін.) природи, а також вияви їх взаємозв'язку (наприклад, клімат, екосистеми). До певної міри дискусійним є питання включення тих елементів довкілля, які створені людиною. Низка міжнародних угод у сфері охорони довкілля опосередковано включає їх до поняття "навколишнє середовище". Так, Конвенція про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (Конвенція Еспо 1991 р.) включає до елементів довкілля історичні пам'ятки ст. 1 (VII), розкриваючи поняття впливу на довкілля.

Відносини з приводу охорони навколишнього середовища є головними в рамках предмета МПНС. Вони включають відносини щодо охорони та збереження окремих видів живої природи, обмеження шкідливих впливів на навколишнє середовище (зокрема, атмосферне повітря, водні ресурси), охорони природних пам'яток та резерватів, гарантування екологічної безпеки. До міжнародних угод, що регулюють такі відносини, можна віднести Конвенцію ООН про охорону біологічного різноманіття, Картахенський протокол до неї про біобезпеку 2000 р., Конвенцію про міжнародну торгівлю видами флори та фауни, що знаходяться під загрозою знищення 1973 р., Конвенцію про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі 1979 р., Конвенцію про водно-болотні угіддя міжнародного значення, головним чином як середовища Існування водоплавних птахів 1971 р., Конвенцію про захист Чорного моря від забруднення (Бухарестська конвенція 1992 р.).

Раціональне використання природних ресурсів стало одним з перших питань, що отримали міжнародну увагу та були врегульовані на міждержавному рівні. До відносин цієї групи входять відносини з приводу раціонального використання так званих спільних, або загальних ресурсів. До спільних можна віднести ті ресурси, доступ до використання яких обмежений кількома державами через географічні та політичні умови (наприклад, живі ресурси річки Дунай). До загальних можна віднести ресурси Світового океану, Антарктики. Яскравим прикладом міжнародної угоди у цій сфері є Конвенція про збереження морських живих ресурсів Антарктики 1980 р. Водночас МПНС закріплює принцип національного суверенітету над природними ресурсами, що знаходяться на території держав, який став на заваді спробам надати статус спільних ресурсів чи спільної спадщини окремим природним ресурсам. Такі спроби неодноразово робились щодо лісових ресурсів (тропічних лісів), біологічних (генетичних) ресурсів і були предметом гострих політичних дискусій і переговорів. Наприклад, США погрожували не брати участь у Конференції з навколишнього середовища і розвитку 1992 р. через відмову низки держав укладати угоду щодо тропічних лісів. Така угода не була прийнята, натомість були прийняті так звані Лісові принципи 1992 р. Конвенція про охорону біологічного різноманіття зазначає, що збереження біологічного різноманіття є спільною справою для всього людства (а не визнає біологічне різноманіття чи ресурси спільною спадщиною).

Окрім того, на сучасному етапі розвитку МПНС певним чином розширило предмет регулювання, включивши і групу економічних та соціальних відносин, які тісно пов'язані з відносинами, що виникають з приводу охорони довкілля чи використання природних ресурсів. Таке розширення, першою чергою, пов'язано з двома чинниками: закріпленням концепції сталого розвитку як центральної доктрини і принципу МПНС та виникненням глобальних екологічних проблем, подолання яких є сьогодні одним з головним завдань галузі. Варто наголосити, що до предмета МПНС можна включити лише ті економічні чи соціальні відносини, які безпосередньо пов'язані з конкретними відносинами у сфері охорони довкілля. Так, Рамкова конвенція ООН про зміну клімату 1992 р. та Кіотський протокол 1997 р. до неї передбачають фінансові механізми, покликані забезпечити виконання зобов'язань зі скорочення викидів парникових газів. Конвенція про охорону біологічного різноманіття 1992 р. також містить положення, що регулюють відносини між державами з приводу економічних питань (наприклад, передача біотехнологій), які є у тісному зв'язку із зобов'язаннями з приводу охорони біологічного різноманіття та доступом до генетичних ресурсів. В останні роки укладають угоди, що поряд з екологічними регулюють питання охорони здоров'я: наприклад, Протокол про воду та здоров'я до Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер 1992 р. Водночас зв'язок з іншими галузями міжнародного права був визнаний із самого початку формування МПНС. Так, Стокгольмська декларація 1972 р. містить положення щодо захисту навколишнього середовища від наслідків застосування ядерної зброї (принцип 26), Декларація Ріо-де-Жанейро 1992 р. проголошує, що мир, розвиток і охорона довкілля є взаємозв'язаними та нероздільними (принцип 25).

Формування концепції сталого розвитку476 мало беззаперечний вплив на предмет МПНС. За визначенням, концепція сталого розвитку вимагає урахування і балансу трьох елементів - екологічного, соціального та економічного. Сталий розвиток дедалі частіше визнається принципом МПНС, під впливом цієї концепції міжнародні угоди у сфері охорони довкілля все частіше регулюють різні групи відносин, тобто предмет договору має змішаний характер. На сучасному етапі розвитку МПНС міжнародні угоди нерідко містять положення, що регулюють відносини між державами як в екологічній, так й економічній сферах (наприклад, Конвенція ООН про охорону біологічного різноманіття).

Предмет МПНС також включає відносини щодо науково-технічного співробітництва держав та інших суб'єктів міжнародного права з питань навколишнього середовища. Це особливо важливо в умовах першочергової необхідності отримання цілісної, достовірної і повної інформації про стан довкілля та його забруднення у світі. Важливу роль у цій сфері відіграють МО та установи, наприклад, Програма ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП).

Серед джерел міжнародного права навколишнього середовища головну роль відіграють міжнародні договори. Переважна більшість відносин у цій сфері регулюються міжнародними багатосторонніми договорами, які в основному мають глобальний або регіональний характер, окрім того, коло сторін інколи визначається особливостями самого предмета таких угод. Наприклад, Конвенція про захист Чорного моря від забруднення була відкрита для підписання лише причорноморськими державами (ст. XXVIII). Інші ж держави можуть стати сторонами лише за запрошенням усіх причорноморських держав -сторін Конвенції. У деяких випадках джерелами МПНС є міжнародні угоди, що є джерелами інших галузей міжнародного права. Так, Конвенція ООН з морського права 1982 р. містить частину, що стосується захисту і збереження морського середовища (ст. 92-237). Однією з особливостей багатосторонніх угод у сфері довкілля є процедура набрання чинності деякими з них, яка обумовлена не лише кількістю сторін, ай іншими обставинами. Наприклад, набрання чинності Кіотським протоколом 1997 р. можливе лише за умови його ратифікації 55-ма державами, але обов'язково включаючи країни, передбачені Додатком 1 до Протоколу (ст. 24). Такий же підхід використаний і в Монреальському протоколі до Віденської конвенції про охорону озонового шару (ст. 16).

Договори, ефективна реалізація яких та досягнення цілей можливі лише за умови приєднання більшості (або й усіх) держав світу, займають особливе місце в системі джерел МПНС, справляють значний вплив на розвиток цієї галузі. Головним чином це договори, спрямовані на вирішення глобальних екологічних проблем. Переговори щодо таких міжнародних угод є надзвичайно складними, вимагають згоди значної кількості держав. Так, 166 держав підписали Рамкову конвенцію ООН про зміну клімату, яка була прийнята на Конференції з навколишнього середовища і розвитку в Ріо-де-Жанейро у 1992 р. (Конвенція була відкрита для підписання лише один рік), а її сторонами сьогодні є 192 держави.

Досягнення консенсусу серед такої кількості держав, з одного боку, забезпечує можливість досягнення цілей таких глобальних конвенцій. Водночас часто це досягається за рахунок пом'якшення зобов'язань держав, послаблення таких угод. Наприклад, конвенції, спрямовані на вирішення глобальних екологічних проблем. Окрім таких, існує й низка інших угод, ефективна реалізація яких також потребує приєднання більшості держав світу. Це стосується забруднення Світового океану, транскордонного переміщення і видалення небезпечних відходів, контролю за міжнародною торгівлею видами флори та фауни.

Міжнародний звичай не відіграє вирішальної ролі в міжнародному праві навколишнього середовища. Деякі дослідники у цьому контексті виокремлюють особливу роль так званого м'якого права. Беззаперечно визнається роль Стокгольмської декларації а навколишнього середовища 1972 р. та Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища і розвитку 1992 р. у формуванні міжнародного права навколишнього середовища, хоча ці акти не мають обов'язкової юридичної сили і є політико-правовими актами.

Серед додаткових джерел цієї галузі на особливу увагу заслуговують рішення МО. У рамках міжнародних угод у сфері охорони довкілля розвиваються і постійно діють інституційні механізми. Передусім до таких варто віднести наради (конференції) держав - сторін таких конвенцій, які переважно скликаються регулярно (3-5 років) і приймають важливі рішення, часто обов'язкові для виконання сторонами (наприклад, щодо звітування), створюють свої органи.

Певні міжнародні установи та дослідники виступають за прийняття єдиного універсального базового міжнародного договору, який би став засадничим для міжнародно-правової охорони довкілля, закріпив би основні принципи та концептуальні засади галузі. На початку 90-х років XX ст. Україна виступила з ініціативою прийняття Екологічної конституції світу. Україна є стороною низки універсальних, регіональних та двосторонніх угод у сфері охорони довкілля (загалом близько 70). Уряд України виступає з пропозицією про розміщення в Україні секретаріату Карпатської конвенції 2003 р. Якщо цього вдасться досягнути, це буде єдиний міжнародний договір у сфері охорони довкілля, секретаріат якого розміщуватиметься на території України.