Міжнародне публічне право - Репецький В. М. - 21.2. Формування міжнародного права навколишнього середовища

В історії формування міжнародного права навколишнього середовища можна виокремити три етапи: початковий (до 1972 р.), становлення МПНС як галузі (1972-1992) та сучасний (з 1992 р. - донині). Поділ на такі етапи є дещо умовним, але дає можливість проаналізувати процес становлення галузі, з'ясувати основні тенденції та події, що впливали на її розвиток. Беззаперечним є вплив двох міжнародних подій на розвиток міжнародного права навколишнього середовища: Стокгольмської конференції з навколишнього середовища 1972 р. та Конференції з навколишнього середовища і розвитку (Конференція Ріо-де-Жанейро, 1992 р.). Роки проведення цих двох міжнародних конференцій позначають завершення одного і початок нового етапу розвитку МПНС.

Незважаючи на те, що окремі екологічні міжнародні договори були укладені ще понад сто років тому, МПНС є порівняно новою галуззю міжнародного права. Перші договори були присвячені охороні мігруючих видів або видів, використання яких мало пряму економічну доцільність. Так, Лондонська конвенція про збереження диких тварин, птахів та риб в Африці 1900 р., Договір про збереження та охорону котиків 1911р., Конвенція про захист мігруючих птахів 1916 р., Міжнародна конвенція щодо регулювання китобійного промислу 1946 р. Інші регулювали використання спільних водотоків: Конвенція про певні питання стосовно права водотоків 1929 р. Перша міжнародна конференція з питань охорони довкілля була проведена у 1913 р. у м. Берн. У 1948 р. була створена перша міжнародна екологічна організація - Міжнародний союз охорони природи (МСОП), який діє донині.

Із заснуванням ООН почався бурхливий розвиток міжнародного права, проте проблеми охорони довкілля були за межами уваги міжнародного співтовариства у зв'язку з практично відсутньою системою охорони довкілля на національному рівні. Переломними варто вважати 60-ті роки XX ст., коли з'явились наукові дослідження щодо наслідків негативного впливу забруднення елементів довкілля. У1968 р. за ініціативою Швеції та ГА ООН було прийнято рішення про проведення міжнародної конференції з питань довкілля. Така конференція розпочала роботу в Стокгольмі 5 червня 1972 р. День відкриття Стокгольмської конференції з навколишнього середовища прийнято вважати Всесвітнім днем охорони довкілля (щодо цього питання на конференції було прийнято окрему резолюцію).

Проведення Стокгольмської конференції у 1972 р. стало переломним моментом у розвитку міжнародно-правової охорони навколишнього середовища. Саме тоді був покладений початок формуванню нової галузі міжнародного права - МПНС. Стокгольмська конференція мала три матеріальних результати: План дій з питань навколишнього середовища, створення ЮНЕП та Стокгольмська декларація з навколишнього середовища.

План дії - документ, який містив 109 рекомендацій щодо дій, які необхідно вжити державам з метою захисту навколишнього середовища. Вони включають відносно окремі групи рекомендацій у п'яти сферах: 1) планування та управління народонаселення; 2) екологічні аспекти управління природними ресурсами; 3) визначення та контроль забруднюючих речовин міжнародного значення; 4) вивчення та посилення освітнього, інформаційного, соціального та культурного аспектів екологічних питань; 5) інтеграція розвитку та навколишнього середовища.

Стокгольмська декларація (прийнята 16 червня 1972 р.) стала основоположним міжнародно-правовим актом у сфері охорони довкілля, її прийняття поклало початок формуванню МПНС як галузі міжнародного права. На її основі виникають нові інститути МПНС (у цьому випадку програмуюча функція права виявляється надзвичайно яскраво).

Після Стокгольмської конференції почався бурхливий розвиток МПНС, різні МО та установи ініціювали розробку конвенцій, спрямованих на охорону тих чи інших елементів навколишнього середовища, боротьбу з їх забрудненням. Були прийняті Конвенція про збереження мігруючих видів диких тварин (Боннська конвенція 1979 р.), під егідою ІМО були прийняті Конвенція про запобігання забрудненню морів із наземних джерел 1974 р., Конвенція про збереження природи у Південному регіоні Тихого океану 1976 р., Конвенція про запобігання забрудненням із кораблів 1973 р. Регіональні установи ООН почали діяльність у сфері охорони навколишнього середовища. Зокрема, Європейська економічна комісія ООН стала ініціатором розробки Конвенції про транскордонне забруднення повітря на великі відстані 1979 р. та низки протоколів до неї. Під егідою Ради Європи була прийнята Конвенція про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція 1979 р.)

Перша хвиля міжнародних угод у сфері охорони довкілля після 1972 р. головним чином стосувалась питань забруднення, так званих питань першого покоління. Нові міжнародні договори регулювали відносини щодо охорони окремих елементів навколишнього середовища - води, повітря, фауни тощо. У 80-ті роки XX ст. значний розвиток у сфері охорони повітря дав поштовх міжнародно-правовому регулюванню питань "другого покоління", питань комплексних, глобального масштабу. Низка конвенцій, підписаних у 80-х роках XX ст., потребували всезагального консенсусу, наприклад, Віденська конвенція про захист озонового шару 1985 р. та відповідно Монреальський протокол 1987 p. до неї. Те саме стосується Конвенції із морського права 1982 p., Рамкової конвенції про зміну клімату 1992 p.. Конвенції про охорону біологічного різноманіття 1992 р. - усі вони приклад складного, комплексного та глобального підходу до вирішення окремих екологічних проблем. Вагому роль у цьому процесі відігравала ООН. У 1982 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла Всесвітню хартію природи. У 1983 р. ГА ООН створила Всесвітню комісію з навколишнього середовища та розвитку з метою: 1) перегляду ключових питань щодо навколишнього середовища та розвитку, а також щоб сформулювати конкретні пропозиції щодо необхідних заходів; 2) посилення міжнародної співпраці щодо навколишнього середовища та розвитку; 3) підняти рівень усвідомлення проблем індивідами, організаціями, підприємствами, урядами. За головування Гро Харлем Врундтланд вона відома як Комісія Врундтланд. Звіт комісії під назвою "Наше спільне майбутнє" (1987) відобразив інтегрований підхід до екологічних питань та питань розвитку.1 Визначення сталого розвитку, яке дала Комісія, сьогодні є найпоширенішим серед усіх інших: "Розвиток, який відповідає потребам нинішнього покоління, не загрожуючи можливості майбутніх поколінь задовольнити свої власні потреби".

Сталий розвиток та подолання глобальних екологічних проблем стали центральними темами Конференції з навколишнього середовища і розвитку (Ріо-де-Жанейро 1992 p.), що була скликана на 20-ту річницю проведення конференції у Стокгольмі 1972 р. Конференція 1992 р. була найбільшою і найпродуктивнішою з усіх міжнародних конференцій з питань охорони довкілля. У конференції брали участь 178 держав, з яких 115 були представлені главами держав. Усього в роботі Конференції брало участь близько 7000 делегатів, 15 000 представників неурядових організацій.

Хід конференції в Ріо-де-Жанейро значно відрізнявся від переговорів 1972 р. Основними відмінностями є зміщення акцентів на соціально-економічні питання, складність переговорного процесу щодо вирішення глобальних екологічних питань, значна роль країн, що розвиваються, інтегрування питання подолання бідності у сферу охорони довкілля. До основних результатів Конференції з навколишнього середовища і розвитку 1992 р. варто віднести прийняття Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища та розвитку, Конвенції про охорону біологічного різноманіття, Рамкової конвенції ООН про зміну клімату, Порядку денного на XXI ст., Лісових принципів та створення Комісії зі сталого розвитку.

Сама назва Декларації Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища та розвитку (Декларація Ріо 1992 р.) дає підстави зробити висновок про те, що за 20 років активного формування МПНС держави зіткнулися із необхідністю комплексного, інтегрованого підходу до охорони довкілля, щоб гарантувати збереження можливостей для розвитку (головним чином це турбувало країни, що розвиваються). Принцип 1 Декларації проголошує, що турбота про людину є центральним елементом діяльності із забезпечення сталого розвитку. Порівнюючи це з принципом 1 Стокгольмської декларації, можна зробити висновок про те, що предмет міжнародно-правового регулювання у сфері охорони довкілля значно розширився. У Декларації Ріо був закріплений принцип сталого розвитку, проте його формулювання в контексті права на розвиток засвідчує зміщення до економічних пріоритетів (принцип 3). У своєму підсумковому документі конференція у Ріо-де-Жанейро закріпила нову тенденцію у розвитку міжнародно-правової охорони довкілля, спрямовану на пріоритетність соціально-економічних питань, розвитку загалом. Низка конвенцій, укладених в останні роки, регулює як охорону, так і використання окремих елементів довкілля: Рамкова конвенція про охорону та сталий розвиток Карпат, Конвенція щодо співробітництва по охороні та сталому розвитку ріки Дунай, Конвенція про охорону і використання транскордонних водотоків і міжнародних озер.

Декларація Ріо-де-Жанейро з навколишнього середовища та розвитку була розроблена як така, що розвиває принципи Стокгольмської декларації 1972 р. (п. 1 Преамбули), навіть структура Декларації Ріо є подібною: як і Стокгольмська декларація, вона містить статті-принципи (всього їх 27). Деякі з принципів, закріплених у 1972 р., знайшли своє підтвердження в Декларації Ріо: принцип суверенного права держав розробляти свої природні ресурси та відповідальності за завдання шкоди довкіллю інших держав (принцип 2), принцип співробітництва (принцип 27). Водночас у Декларації Ріо відображено нові питання в контексті охорони довкілля: участь громадян у процесі прийняття рішень, роль жінок, права корінних народів, роль молоді. Окрім того, Декларація Ріо підтвердила та закріпила кілька нових норм МПНС: принцип спільної, але диференційованої відповідальності держав (принцип 7), необхідність оцінки впливу на навколишнє середовище при плануванні економічної діяльності (принцип 17), принцип попередження (принцип 15), принцип "забруднювач платить" (принцип 16). Ці положення як підтверджували існуючі звичаєві та конвенційні норми (наприклад, щодо оцінки впливу на довкілля), так і закріплювали нові, даючи поштовх формуванню нових норм міжнародного права у цій сфері. Так, принцип 10 набув подальшого розвитку в Європі, на його основі була розроблена Конвенція ЄЕК ООН про доступ до інформації" участь громадськості у процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, 1998 р.

Прийняття двох угод з подолання глобальних екологічних проблем є одним з головних досягнень Конкуренції з навколишнього середовища і розвитку в Ріо-де-Жанейро. Передусім міжнародне співтовариство визнало факт існування таких глобальних екологічних проблем, взяло на себе відповідальність з їх подолання та закріпило основні міжнародно-правові рамки вирішення цих проблем. Обидві конвенції (про зміну клімату та про охорону біологічного різноманіття) є рамковими та потребували прийняття подальших додаткових угод (протоколів) до них.

Після Конференції з навколишнього середовища і розвитку 1992 р. МПНС невпинно продовжувало розвиватись у тих напрямах, які були визначені в Ріо-де-Жанейро: забезпечення сталого розвитку та подолання глобальних екологічних проблем. Остання міжнародна конференція з питань охорони довкілля - Всесвітній саміт зі сталого розвитку - була проведена в м. Йоганнесбург, Південна Африка, у 2002 р., через 10 років після конференції в Ріо-де-Жанейро. На жаль, особливих результатів вона не мала і продемонструвала неспроможність держав дійти згоди щодо ключових питань у сфері охорони довкілля. На Конференції було прийнято два документи: План виконаних рішень (відомий також як План імплементації) та Йоганнесбурзька декларація зі сталого розвитку. Як бачимо, з часу проведення Стокгольмської конференції 1972 р. поняття "навколишнього середовища" поступово випало з назв підсумкових документів. На конференції-не було прийнято жодної міжнародної угоди.

Попередні етапи розвитку (до 1992 р.) МПНС позначались активним розвитком галузі, прийняттям значної кількості нових міжнародних угод. Таких угод нині є понад 500 (деякі дослідники вказують на ще більшу кількість). Сьогодні головним пріоритетом розвитку галузі є забезпечення виконання міжнародних угод у сфері охорони довкілля, а не прийняття нових. З цією метою в межах міжнародних угод були розроблені та прийняті механізми з дотримання та імплементації, завданням яких є моніторинг та контроль за виконанням таких міжнародних угод, а також вирішення окремих категорій спорів. Такі механізми з дотримання створені в рамках Картахенського протоколу про біобезпеку 2000 р., Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату 1997 р., Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище в транскордонному контексті 1991 р., Базельської конвенції про контроль за транскордонним перевезенням небезпечних відходів та їх видаленням 1989 р. та ін. Актуальним для галузі залишається питання подолання глобальних екологічних проблем, ведуться міжнародні переговори щодо нової угоди у сфері боротьби зі зміною клімату.