Місцеве самоврядування - Камінська Н.В. - § 4. Світова практика організації роботи представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування

У законодавстві зарубіжних країн і правовій науці існує безліч класифікацій органів місцевого самоврядування. Основними їх критеріями є функції, спосіб формування, обсяг повноважень і порядок прийняття рішень органами місцевого самоврядування138. Так, з огляду на функції, що виконуються певними органами, виділяють представницькі і виконавчі органи місцевого самоврядування.

До першої групи належать ради, збори жителів і їх представників, які виступають від імені населення відповідної самоврядної одиниці І представляють інтереси його різних соціальних груп. Представницькі органи звичайно мають вирішальні повноваження і є невід'ємною ланкою місцевого самоврядування. Вони функціонують на низовому і середньому рівні (регіон).

Регіональні ради часто виконують загальнокорпоративні функції відносно представницьких нижчої ланки, приймають бюджети територіальних одиниць. Обирають їх на строк 2-6 років: у Швеції - на 3 роки: в Німеччині крайстаги — на 4 роки; генеральні ради французьких департаментів — на 6 років. Деякі міста поєднують регіональний і низовий рівень управління. Так, закон 1982 р. передбачає статус Парижа як комуни і департаменту, справами обох колективів управляє рада Парижа. Представницькі органи столиць Скандинавії також здійснюють функції і міських, і регіональних зборів. У федеративних державах великі міста можуть поєднувати повноваження суб'єктів федерації 1 місцевого управління (Берлін, Бремен, Відень, Гамбург, Москва, Санкт-Петербург).

У багатьох країнах стираються відмінності міської і сільської місцевостей, великі міста набувають вигляду урбанізованих районів. У Франції представницькі органи обираються у муніципалітетах залежно від кількості жителів — від 9 до 69 членів, за винятком великих міст Парижа, Марселя, Ліона. У Болгарії чисельність представницьких органів становить від 9 до 65 осіб. (Софії 101). у Бельгії 5-55; Італії 15-80, Голландії 7-45, Норвегії 13-85; Данії 5-35 (Копенгагені 55), Латвії—7-15 членів (Ризі 60). У США, як правило, невелика кількість членів муніципалітетів, за винятком великих міст. В Японії склад рад, навпаки, досить чисельний (у Токійській метрополітенській асамблеї 130 членів, він. 12-100)138.

Строк повноважень представницьких органів — питання постійних дискусій вчених. Невеликий строк не дає можливості ввійти в курс справ, але орган легше контрольований, а часті вибори є недешевими для місцевих бюджетів. Більш тривалий час економніший з фінансової точки зору і це дозволяє представникам не думати постійно про своє переобрання. Невеликі ради обираються частіше в єдиному окрузі, більші — за окремими округами. В Угорщині в єдиному окрузі обираються члени муніципальних рад населених пунктів, жителі яких не перевищує

10 тис. осіб. У Словенії вибори муніципальних рад, які складаються не більше 12 осіб, здійснюються за мажоритарною системою, якщо склад ради більший — за пропорційною.

Як правило переобирається весь склад ради, хоча з метою забезпечення спадковості можливе переобрання частини її членів. Муніципальна рада Сан-Франциско, наприклад, складається з

11 осіб, які представляють окремі райони міста. П'ять чи шість з них по черзі переобираються кожні два роки на чотирирічний строк. Подібна ситуація і у Великій Раді Лондона.

Окрім обраних, в склад рад можуть включатись і члени, яких призначають (інститут олдерманів у Великобританії не більше 1 /3 від загального складу ради як нагорода певним особам, які мали заслуги перед місцевим співтовариством).

Критеріями для утворення муніципалітету можуть бути кількість населення і загальний рівень розвитку територіальної одиниці, її дохід, історичне значення. У більшості адміністративних штатів основна вимога — кількість населення, петиція з підписами частини жителів даного населеного пункту, які мають право голосу (20-30 %).

Великі міста країн сучасного світу поділяють на округи або райони, де функціонують свої ради. У таких містах два рівні управління — загальноміський І районний (Брюссель, Відень, Париж, Торонто). Так, Париж поділяється на 20 округів, Марсель —16, Ліон — 9. Округи не мають свого бюджету, не є самостійними юридичними особами. До ради округу входять члени загальноміської ради, обрані в даному окрузі, окружні радники, число яких повинно бути вдвічі більшим, ніж загальноміських — 10-40 осіб. Окружні ради обираються одночасно Із загальноміською радою, мер округу обирається окружною радою з членів, які входять в склад загальноміської ради.

Органи влади Москви функціонують на трьох рівнях: місто (мер, обраний населенням), 10 адміністративних округів (призначені мером префекти), райони (глави районної управи). При прийнятті Статуту Москви відмовились від посади субпрефек-та—керівника виконавчої влади на районному рівні, більшість його функцій передано голові управи. На рівні районів Москви зосереджені функції, пов'язані із задоволенням інтересів місцевих жителів. Районна управа складається з районних зборів, члени яких обираються безпосередньо населенням, і глави управи, який обирається членами районних зборів за поданням мера Москви і очолює збори та адміністрацію району.

Своєрідною є організація влади в Лондоні — тут 32 округи, що управляються муніципальними радами. Зараз функціонує загальноміський орган Рада Великого Лондона, окружні ради, спеціалізовані структури (управління поліцією, пожежною безпекою, громадським транспортом).

Поділ великих міст на райони має ряд переваг практичного характеру, у той же час це породжує проблему координації дій різних місцевих органів, наприклад у сфері міського транспорту тощо, підтримки певної рівності у фінансовій сфері між районами, які мають неоднакові джерела самофінансування.

Основною формою роботи міських представницьких органів є сесії. У низових адміністративних одиницях вони скликаються частіше, ніж у вищих. У Франції комунальні ради збираються на чергові сесії чотири рази на рік, а генеральні ради департаментів—два рази. Законодавство Великобританії вимагає, щоб всі місцеві ради засідали не рідше чотирьох разів на рік, ради графств звичайно засідають щоквартально або частіше встановленого мінімуму, а сесії органів нижчого рівня, як правило, кожного місяця.

Крім чергових сесій можуть скликатись і позачергові (надзвичайні) на вимогу уряду, відповідного представника державних адміністрацій на місцях, членів місцевого представницького органу та з ініціативи місцевого населення.

У межах своєї компетенції місцеві представницькі органи можуть утворювати комісії (комітети) — постійні й тимчасові, галузеві, функціональні і територіальні. Постійні комітети формуються після обрання ради і функціонують протягом всього терміну повноважень ради. Тимчасові (спеціалізовані) комітети створюються за необхідністю для вирішення чи вивчення певної проблеми і розпускаються після виконання свого завдання та відповідного звіту перед радою. їх створення надає системі місцевої влади гнучкості з врахуванням обставин, що змінюються, і можливість вирішувати проблему, яка не належить до компетенції постійних комітетів.

У країнах континентальної системи комітети і комісії представницьких органів здійснюють підготовчі і контрольні функції, діючи в рамках делегованих їм повноважень і не виходячи за межі компетенції рад. В англосакських державах вони наділяються і розпорядчими повноваженнями.

Обов'язкові комітети призначаються відповідно до законодавства країни, за рішенням ради з врахуванням її можливостей виконувати певні функції. Так шведські муніципалітети повинні формувати комітети з освіти, охорони навколишнього середовища і охорони здоров'я, будівництва, соціального благоустрою, виборів. Муніципалітети Чехії утворюють лише фінансовий і контрольний комітет Міські ради Норвегії утворюють постійні комітети з будівельного розвитку, освіти, соціального забезпечення, членами яких є як депутати ради, так і місцеві службовці.

Галузеві (вертикальні) комітети створюються за напрямком муніципальної діяльності (охорона здоров'я, освіта), тоді як функціональні (горизонтальні) комітети виконують обслуговуючі функції щодо ін. комітетів ради і вирішують комплексні, спеціальні питання (комітети кадрів, юридичні, фінансові комітети тощо). У країнах англосаксонського права, де часто відсутній одноосібний глава виконавчої влади, важливу роль відіграє виконавчий комітет ("комітет політики і ресурсів" у Великобританії), який діє як своєрідний кабінет, що координує і контролює роботу різних комітетів. Якщо він не утворюється, то координація здійснюється функціональними комітетами (фінансовий, господарський).

Територіальні комісії об'єднують членів ради, обраних від певного району, і відповідальних за нього. Можуть утворюватися консультативні комісії, до складу яких входять муніципальні радники та представники населення. У Франції, наприклад, це "позамуніципальні" комісії, що дозволяють членам місцевих рад і громадянам обмінюватись думками з актуальних проблем. Це неофіційні органи комуни, інструменти залучення населення до розгляду адміністративних питань.

Більшість членів комітету повинні бути членами місцевих рад, хоча інколи дозволяється залучення зовнішніх експертів (кооптація). Угорське законодавство допускає можливість включення до будь-якого комітету спеціалістів за його профілем, які не є членами даної ради. Найбільший ринок система кооптацій отримала у Великобританії, де регулюється регламентами місцевих рад.

Виконавчі органи покликані запроваджувати в життя рішення представницьких установ, тобто це:

1) глава виконавчого апарату місцевого самоврядування -мер, бургомістр, алькальд і в окремих країнах він може мати також повноваження голови ради. Ширше розповсюджується система "рада-менеджер", де функції керівника виконавчої влади рада передає професійному управлінцю-менеджеру;

2) колегіальні виконавчі органи: виконавчі бюро, постійні або виконавчі комітети, джунти. які підлеглі радам, координують роботу виконавчого апарату місцевого самоврядування, у період між сесіями рад можуть виконувати деякі повноваження представницьких установ;

3) спеціалізовані органи у складі муніципальних службовців — департаменти, інспекції, служби, відділи.

Отже, при аналізі структури місцевого самоврядування використовується широке поняття "виконавчий апарат", що включає як виконавчий орган загальної компетенції (бургомістр, мери, колегіальні виконавчі органи), так і підпорядковані йому органи галузевої і спеціальної компетенції (департаменти, бюро).

Виконавчий орган може виконувати функції державних адміністрацій, особливо на низовому рівні. Це характерно для Німеччини, Японії, Франції та інших країн, де виконавчий орган має подвійний статус: орган місцевого самоврядування та низова ланка виконавчої вертикалі (реалізує загальнодержавні нормативні акти, забезпечення порядку і безпеки, реєстрацію актів громадського стану, видачу різних дозволів). Французький мер як представник комуни скликає і готує засідання муніципальної ради, встановлює порядок денний, готує проекти рішень, головує, є головним розпорядником місцевих доходів, укладає угоди, виступає в суді від імені комуни. Як представник державної адміністрації він реєструє акти громадського стану, оприлюднює закони та інші акти, слідкує за їх виконанням, забезпечує проведення виборів, перепису населенняІ42. У такій подвійній якості функціонують мери Італії, Японії тощо.

У світовій практиці є ряд способів формування виконавчих органів на місцях. Місцеві представницькі органи можуть обирати виконавчий орган (часто одноособовий) зі свого складу. У невеликих містах США зустрічається система "слабкий мер-рада", яка ефективно працює на основі добросусідських відносин і непридатна для великих міст, яким потрібен політичний і адміністративний лідер. У Великобританії муніципальні ради щорічно обирають своїх голів (мери, лорд-мери) не мають реальних виконавчих функцій, впливу на роботу адміністративного апарату муніципалітету, оскільки керівництво тут зосереджене в кількох комітетах, які формуються радою. Роль голови зводиться до ведення засідань і зовнішнього представництва.

У німецьких землях бургомістр (обербургомістр) обирається населенням або радою, але має більші повноваження: опротестувати рішення ради, зупинити їх виконання тощо. Це вища посадова особа місцевої влади, представник уряду відповідної землі.

Обрання одноособового виконавчого органу (голови виконавчого апарату) радою притаманне Австрії, Данії, Франції, Чехії, Іспанії, латиноамериканських країнах, Єгипті, Тунісі і т. д. В Угорщині система обрання мера залежить від кількості жителів: якщо більше 10 тис. — бургомістри обираються представницькими органами, а якщо менше — населенням.

Місцеві ради можуть обирати і колегіальні виконавчі органи. В Італії обласна рада на першому засіданні обирає зі свого складу голову й інших членів джунти - виконавчого органу ради, що виконує рішення ради, представляє на її засідання проекти обласних планів, бюджетів, схеми програм розвитку, координує їх здійснення, управляє їх майном.

У Фінляндії комунальний представницький орган — збори уповноважених—обирає комунального керівника—мера, який є вищою посадовою особою комуни і відповідає за ведення господарських справ. Виконавчим органом комуни є не мер, а колегіальний орган — комунальне управління, що також обирається зборами уповноважених. Колегіальні виконавчі органи місцевих рад функціонують в Бельгії, Голландії, Швеції, великих містах Данії.

Своєрідним виконавчим органом є "контрольна рада" (рада контролерів), яка утворюється муніципальними радами канадської провінції Онтаріо в містах з населенням від 100 тис. Вони складаються з мера і чотирьох контролерів (у містах з меншою кількістю жителів за їх згодою це мер і 2 контролери). Контрольна рада на колегіальній основі керує поточною діяльністю муніципального апарату, призначає глав департаментів муніципалітету, представляє проект бюджету.

Колегіальні органи місцевих рад характерні для радянської системи місцевої влади (КНР, Куба). У Китаї виконавчими органами місцевих зборів народних представників є місцеві народні уряди, відповідальні перед зборами народних представників і вищестоящими державними органами. Роботою їх урядів керують 1) губернатори провінцій; 2) голови автономних районів; 3) мери міст; 4) начальники повітів, районів; 5) владні старшини і селищні старости.

Уряді країн одноособовий виконавчий орган обирається безпосередньо населенням, що,формує його досить сильні позиції в системі місцевої влади і породжує проблеми з представницькими органами, які будуються на основі "системи противаг". У більшості великих міст США є класичний варіант моделі, відомої як система "сильний мер—рада". Сильний мер повинен бути лідером муніципалітету, відповідальним за його курс і розробку програм міського розвитку, має право вето на рішення ради, готує рекомендації, призначає і звільняє муніципальних чиновників, розподіляє повноваження між муніципальними департаментами, здійснює їх реорганізацію. Тут запроваджуються посади так званого головного адміністратора, який призначається мером для надання технічних та професійних порад, здійснення певної частини адміністративних повноважень мера, координації повсякденної діяльності муніципалітетів.

Подібна система функціонує в німецьких землях Баварія та Баден-Вюртенбург ("Південнонімецька рада"), Канаді. Інститут "муніципального менеджера-управляючого" існує і в ряді європейських країн — Німеччині, Ірландії, Норвегії, Фінляндії, Швеції.

У Японії населенням обираються голови виконавчої влади адміністративних одиниць, так звані головні виконавці: а) губернатори в префектурах, б) мери в муніципалітетах, в) старости в селах. Глава має значну самостійність відносно місцевої ради і виступає в якості представника уряду. Головний виконавець може перебрати на себе повноваження ради, її розпустити тощо. У свою чергу місцевий представницький орган може відсторонити його від посади більшістю голосів.

Значно рідше населенням обирається колегіальний виборний орган. В Португалії колегіальним органом муніципалітету є муніципальна палата, члени якої обираються громадянами, які проживають наданій території. До складу даної палати входять від 5 до 11 осіб (у Лісабоні 17 осіб).

Виконавчий орган може не вибиратись, а призначатись зверху. Така практика зустрічаються як виняток у Бельгії, Голландії, Люксембурзі мер або бургомістр призначається главою держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. Наприклад, у Люксембурзі виконавчими органами місцевого самоврядування є правління і мери (бургомістри), які водночас є місцевими органами державної влади, які, як правило, призначаються главою держави за рекомендацією рад з їх складу, у Нідерландах бургомістри і королівські комісари в провінціях призначаються центральним урядом після узгодження, з представницькими органами громад і провінцій143.

У системі місцевої влади можуть використовуватися й комбіновані способи формування виконавчих органів. У США функціонує І так звана "комісійна форма" місцевого управління в рамках якої рада, обрана населенням ("рада комісіонерів" з 3-7 Членів), що є представницьким і виконавчим органом. Кожний з комісіонерів очолює один чи декілька функціонально пов'язаних департаментів. Інколи мером стає особа, яка набирає серед комісіонерів найбільшу кількість голосів, він не має особливих владних повноважень, лише головує на засіданні ради і виконує представницькі функції; інколи комісіонери самі обирають його самі. Для вказаної системи характерні налівавтономні організації, які самостійно здійснюють окремі муніципальні функції. Вона зараз діє у містах зі слабо вираженими соціальними протиріччями на півдні І північному сході СІЛА.

Оригінальною є організація влади у великих містах Канади Калгарі, Едмонтон. Вінніпег. Це синтез трьох класичних американських форм "системи мер-рад", "рада — менеджер", "комісійної системи".

Важливим елементом муніципальної влади є чиновницький апарат, тобто різноманітні департаменти, відділи, бюро. Які комітети, департаменти можуть бути галузеві і функціональні (в англосаксонських країнах). У німецьких містах департаменти виконавчого апарату мають єдину нумерацію, кожний з них очолюється обраним чи призначуваним керівником. Міська адміністрація включає департаменти загального управління, фінансів, безпеки, порядку, культури й освіти, молоді, охорони здоров'я, соціальних проблем будівництва, управління суспільними справами, економіки й транспорту. Департаменти французьких муніципалітетів називають дирекціями, їх є близько семи: здоров'я, спорту, культури, відпочинку, санітарії, соціальних справ, урбанізації.

У невеликих муніципалітетах штат виконавчого апарату, як правило, невеликий, окремі посади можуть займатись за сумісництвом. Чиновники призначаються і звільняються главою місцевої адміністрації чи муніципальною радою. Останнім часом у Великобританії, США виділяється так званий головний виконавчий чиновник, покликаний керувати всіма чиновниками і очолюваних ними департаментами. Муніципальні чиновники мають подвійну відповідальність: вони виконують вказівки відповідних органів муніципалітету й несуть юридичну відповідальність за виконання своїх функцій. У США окремі категорії муніципальних чиновників обираються населенням (шериф, клерк, скарбник), що ставить їх у достатньо незалежне становище відносно ради І гарантує свободу дій.

Взаємини між представницькими і виконавчими органами в різних країнах різні. В одних розподіл влади на місцевому рівні не визнається і представницькі органи володіють повнотою влади, наданої місцевому самоврядуванню. Офіційний глава муніципалітету обирається радою, може діяти тільки від Його Імені і на виконання його функцій (Данія, Фінляндія. Австралія. Місцеві співтовариства США і Великобританії, де застосовується система "слабкий мер-рада"). Виконавчі органи в цих випадках підлеглі представницьким.

У Німеччині, країнах Північної Європи, Японії, США, де застосовується система "сильний мер-рада") здійснено чіткий розподіл влади на місцях. Виконавчі органи володіють відносною самостійністю і протистоять політиці представницьких установ. У Бельгії виконавчі комітети муніципальних рад наглядають за управлінням місцевими справами, збором доходів, виконують рішення ради, управляють суспільною власністю і кадрами муніципальних служб144.

Спостерігається тенденція чіткого розмежування їх повноважень. У Великобританії, що традиційно відмовлялася від розподілу влади на місцях. Закон про місцеве управління 2000 р. зобов'язав усі ради сформувати самостійний орган виконавчої влади, до якого входять обраний населенням мер, його помічники або управляючий, призначений радою.

Як бачимо, залежно від обсягу наданих повноважень можна виділити органи місцевого самоврядування загальної, галузевої І функціональної компетенції. Загальною компетенцією володіють представницькі органи, яким належать повноваження з різних питань місцевого значення, незалежно від сфери або функцій місцевого самоврядування, а також колегіальні виконавчі органи (виконавчі комітети, бюро) І їх керівники (мери, губернатори, бургомістри, алькальди). Галузева І функціональна компетенція надаються спеціалізованим структурам місцевого самоврядування, представницьким або виконавчим органам. Так, ради створюють розгалужену систему комітетів або комісій, до складу яких входять переважно депутати ради. Також діють спеціалізовані органи, підпорядковані виконавчим органам загальної компетенції, — відділи, департаменти, що створюються за галузевим і функціональним принципами. У містах Нідерландів, наприклад, утворюються департаменти суспільних робіт, міської нерухомості, просторового планування, житлового будівництва.

Залежно від порядку формування органи місцевого самоврядування поділяються на обрані і призначувані У більшості держав представницькі органи обираються населенням відповідної території, рідше шляхом багатоступеневих виборів (члени обласних рад Угорщини обираються на зборах делегатів сільських І міських представницьких органів). Глава місцевого адміністративного апарату (мер, бургомістр, алькальду обирається населенням або радою. У Японії. Бразилії, Перу, Колумбії, Бангладеш, США главу місцевого виконавчого апарату обирає населення. З 1993 р. в Італії глава виконавчої влади комуни — синдик — обирається прямими загальними виборами, а в Португалії мером стає перший за списком кандидат тієї політичної партії, яка отримала більшість голосів на місцевих виборах145. В Австрії, Данії. Іспанії. Норвегії. Франції, глави муніципальних утворень обираються радою з муніципальних радників. Іноді порядок обрання глави виконавчого апарату залежить від числа жителів самоврядної одиниці.

Проте глави місцевої виконавчої влади в деяких монархічних країнах можуть і призначатися. Глави місцевого виконавчого апарату призначають своїх помічників, галузеві і функціональні органи адміністративного апарату комплектуються шляхом набору місцевих службовців, менеджери для керівництва виконавчим апаратом (США. Канада, Німеччина, скандинавські держави. Латинська Америка) укладають контракт на службу в місцевому самоврядуванні з місцевою радою146.

За порядком ухвалення рішень виділяються колегіальні і єдиноначальні органи місцевого самоврядування. Представницькі органи колегіальні, виконавчі частіше єдиноначальні.

Таким чином, на одній самоврядній території можуть діяти представницький колегіальний орган (рада), галузеві і функціональні комітети ради, колегіальний виконавчий орган (виконавчий комітет), глава виконавчого апарату (мер), галузеві І функціональні виконавчі департаменти, відділи, бюро, служби.