Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 3. Джерела конституційного права

Право, як цілісне явище соціальної дійсності, має певні форми свого виразу. В юридичній науці розрізняють внутрішню і зовнішню форми права, під якими традиційно розуміють у першому випадку внутрішню структуру права, у другому - джерела права, що формально закріплюють правові явища і дозволяють адресатам знайомитися з їх змістом та користуватися ними.

Зазвичай відокремлюють чотири групи юридичних джерел, які цілком можуть бути застосовані і до галузі конституційного права, а саме:

1) нормативно-правові акти; 2) нормативно-правові договори; 3) судові прецеденти; 4) правові звичаї.

Джерело конституційного права - це зовнішня форма вираження і закріплення писаних і неписаних норм, які регулюють конституційно-правові відносини.

Джерела конституційного права різноманітні і досить відмінні в різних державах, тому неможна вести мову про ці джерела як про єдине ціле. Це пов'язано з різними підходами до розуміння права в цілому, а також з існуванням різних моделей правових систем. Для романо-германської (континентально-европейської) правової системи (Італія. Німеччина, Франція), а також для колишніх соціалістичних країн, які йдуть шляхом демократичних перетворень, найпоширенішим, основним, а іноді й єдиним джерелом є нормативно-правовий акт.

У федеративних державах джерела відрізняються більшою різноманітністю в зв'язку з тим, що на рівні суб'єктів федерації діють свої джерела конституційного права (конституції автономних республік, штатів, кантонів тощо). Наприклад, згідно ст. 25 Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. "штати організуються й управляються відповідно до конституцій та законів, які вони приймають...". Місцеві (регіональні) закони видаються також представницькими органами деяких автономних утворень, які існують в межах унітарної держави (Іспанія, Італія, Португалія).

Нормативно-правовий акт - це письмовий офіційний документ, прийнятий у встановленому законом порядку і формі уповноваженими на те суб'єктами правотворчості, який закріплює правило поведінки загального характеру, що забезпечується державою.

Нормативно-правові акти мають певні переваги перед іншими джерелами конституційного права, вони є основними джерелами права в кожній країні. За юридичною силою всі вони поділяються на закони і підзаконні нормативно-правові акти.

Закон - це нормативно-правовий акт, прийнятий відповідно до спеціальної процедури законодавчим органом державної влади чи безпосередньо волевиявленням народу на референдумі, який регулює найважливіші суспільні відносини, виражає волю та інтереси більшості населення, має вишу юридичну силу щодо інших нормативно-правових актів, охороняється та гарантується державою.

Поняття "закон" у різних країнах має неоднаковий зміст. Так, у країнах англосаксонської (англо-американської) системи права розрізняють закон у вузькому і широкому розумінні. У вузькому сенсі закон - це завжди акт парламенту, в широкому - це будь-яка норма писаного і неписаного права, що підлягає судовому захисту.

У країнах романо-германської (континентально-европейської) системи права, в тому числі і в Україні, переважає концепція закону як акту, прийнятого виключно парламентом. Проте, конституції більшості країн, що належать до цієї групи, передбачають прийняття законів на референдумі, а також надають можливість главі держави або уряду приймати нормативні акти, що мають силу закону.

Закони за юридичною силою, за значенням і місцем у системі законодавства можна класифікувати на такі види:

1) конституція (основной закон);

2) конституційні закони;

3) органічні закони;

4) звичайні (ординарні ) закони;

5) надзвичайні закони.

Наприклад, у ст. 169 Конституції Португальської Республіки 1976 р. передбачено прийняття законів "...у формі конституційного закону... у формі органічного закону... у формі закону...", у п. 1 ст. 72 Конституції Республіки Молдова 1994 р. встановлено, що "парламент приймає конституційні, органічні й ординарні закони."

При цьому, не всі закони можна розглядати як джерела конституційного права, а тільки ті, у яких предмет регулювання збігається з предметом регулювання конституційного права.

Конституція в переважній більшості країн, за винятком деяких мусульманських держав, є головним джерелом конституційного права. Конституція є основним законом, юридичною основою для поточного законодавства і формування правової системи держави. Конституційні принципи лежать в основі побудови всієї національної системи права, їх зобов'язані дотримуватися всі суб'єкти конституційного права в своїй повсякденній практичній діяльності. їй повинні відповідати всі інші закони та нормативно-правові акти держави. Наприклад, у ч. 2 ст. 8 Конституції України 1996 р. зазначено, що "Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй", у п. 1 ст. 5 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. проголошено, що "Конституція є верховним законом, і інші закони не можуть їй суперечити", у ст. 7 Конституції Республіки Молдова 1994 р. визначено, що "Конституція Республіки Молдова є її вищим законом. Жодний закон чи інший правовий акт, які суперечать положенням Конституції, не мають юридичної сили," у п. 3 ст. 3 Конституції Португальської Республіки

1976 р. встановлено, що "юридична сила законів і інших актів держави, автономних областей та місцевих органів влади залежить від їх відповідності Конституції".

Конституційні закони в ряді країн є джерелом конституційного права і водночас нерідко слугують офіційною назвою нормативно-правових актів. У Молдові, Португалії, Румунії, Чехії конституційними законами визначені акти, якими вносяться зміни до конституції. Наприклад, у п. 2 ст. 72 Конституції Республіки Молдова 1994 р. та ст. 72 Конституції Румунії 1991р визначено, що "конституційні закони - це закони щодо перегляду Конституції".

У Македонії, Сербії, Словенії, Хорватії, Чорногорії конституційним законом визначено акт, яким введено в дію конституцію. Наприклад, у п. 1 ст. 133 Конституції Республіки Македонія 1991 р. зазначено, що "для введення Конституції в дію приймається конституційній закон", у ст. 141 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. встановленно, що "Конституція набуває чинності з дня її проголошеня Хорватським сабором, якщо конституційним законом про введення її в дію не передбачено іншого порядку застосування її окремих положень".

У Грузії, Італії, Казахстані, Киргизстані, Росії, Словаччині, Таджикистані конституційними законами офіційно називають акти, прийняття яких передбачено самою конституцією. Наприклад, у п. 1 ст. 9 Конституції Чеської Республіки 1992 р. проголошено, що "Конституція може бути доповнена або змінена конституційними законами".

Класичним прикладом зазначених законів є поправки до Конституції США, які не змінюють основного тексту Конституції, а викладаються після нього в хронологічному порядку. Ці поправки (а їх 27) суттєво доповнюють текст Конституції і є його невід'ємною частиною.

Конституційні закони мають складнішу, ніж звичайні закони, процедуру ухвалення. На практиці порядок їх прийняття парламентом передбачає застосування правила кваліфікованої більшості, про що говориться в конституціях деяких країн. Наприклад, у п. 3 ст. 84 Конституції Словацької Республіки 1992 р. зазначено, що "для прийняття або внесення змін до Конституції, прийняття конституційних законів ... необхідна згода трьох п'ятих усіх представників", у ч. 3 ст. 69 Конституції Литовської Республіки 1992 р. проголошено, що "конституційні закони Литовської Республіки приймаються, якщо за них проголосувало більше половини всіх членів Сейму, а зміни в них вносяться більшістю не менше ніжу три п'ятих голосів членів Сейму. Перелік конституційних законів встановлюється Сеймом більшістю у три п'ятих голосів членів Сейму", у п. 4 ст. 39 Конституції Чеської Республіки 1992 р. визначено, що "прийняття конституційного закону... вимагає згоди більшості, що становить три п'ятих усіх присутніх депутатів та три п'ятих усіх присутніх сенаторів".

У федеративних державах конституційні закони, які вносять зміни до федеративної конституції, зазвичай повинні бути схвалені більшістю суб'єктів федерації. Наприклад, для того, щоб була внесена поправка до Конституції США, необхідно її схвалення не менш ніж 38 штатами.

За загальним правилом глава держави не має права вето відносно конституційних законів. Разом з тим, в окремих країнах (Азербайджан) президент може не підписати зазначений закон, який в зв'язку з цим не набирає чинності.

Органічні закони - це закони які приймаються за прямим приписом конституції. За спільних загальних ознак органічні закони в різних країнах називаються по - різному. Термін "органічний закон" застосовується в Іспанії, Молдові, Румунії, Франції та інших країнах з ро-мано - германською моделлю правих систем. В Італії, Казахстані, Литві, Туркменістані, Швейцарії та багатьох інших країнах такі закони називаються конституційними. У Бразилії вони називаються додатковими (до конституції) законами, в Колумбії - статутними, а в Азербайджані, Естонії, Угорщині та інших країнах - органічні закони взагалі не мають особливої назви і відрізняються від звичайних законів тільки порядком їх прийняття.

Органічні закони, на відміну від конституційних законів, не змінюють основних конституційних принципів, приймаються на основі бланкетних (тобто відсилочних) норм конституції та зазвичай регулюють який-небудь інститут конституційного права в цілому (Бразилія, Іспанія, Португалія, Румунія, Франція, Хорватія). Як правило, конституції передбачають прийняття органічних законів з питань статусу вищих органів виконавчої і судової влади, виборчої системи, громадянства, організації та діяльності політичних партій, режиму надзвичайного стану тощо. Так, у ст. 72 Конституції Республіки Молдова 1994 р. визначено 17 таких питань.

Органічні закони приймаються в складнішому порядку ніж звичайні закони, і повинні бути схвалені абсолютною більшістю голосів. Наприклад, у п. 1 ст. 74 Конституції Республіки Молдова 1994 р. встановлено, що "органічні закони приймаються більшістю голосів обраних депутатів після розгляду не менш ніж у двох читаннях". У деяких країнах зазначені закони підлягають обов'язковому направленню главою держави на перевірку до органу конституційного контролю. Наприклад, у ч. 5 ст. 46 Конституції Французької Республіки 1958 р. встановлено, що "промульгація органічних законів може бути здійснена лише після встановлення Конституційною Радою їх відповідності Конституції".

Звичайні (ординарні) закони, на відміну від конституційних і органічних законів, регулюють менш важливі суспільні відносини, що утворюють предмет конституційного права. їх особливістю є те, що в них норми конституційного права розміщені поряд з нормами інших галузей права та приймаються вони простою більшістю від конституційного складу парламенту (50% + один голос). Наприклад, у п. 2 ст. 74 Конституції Республіки Молдова 1994 р. зазначено, що "ординарні закони ... приймаються більшістю голосів присутніх депутатів."

Якщо конституції, конституційні й органічні закони завжди є джерелами конституційного права, то звичайні закони - залежно від наявності в них конституційно-правових норм.

Окрему категорію законів становлять надзвичайні закони, які приймаються парламентом в умовах надзвичайного або воєнного стану лише на короткий строк, як правило, на декілька місяців. Положення надзвичайного закону можуть суперечити будь-яким законодавчим нормам, зокрема й конституційним, змінювати або призупиняти їх дію. Зазначені закони мають більшу юридичну силу, ніж інші закони, в тому числі конституція. Наприклад, згідно Конституції Шрі-Ланка 1978 р., парламент має право кваліфікованою більшістю прийняти закон, який не відповідає положенням Конституції.

Норми конституційного права можуть також міститись в окремих постановах і регламентах парламентів та їх палат, що встановлюють внутрішню організацію і процедуру роботи цих органів. Вони приймаються або у формі постанови кожною палатою для себе і не вимагають схвалення іншої палати (Німеччина), або у формі закону при однопалатному парламенті (Китай). Парламентський регламент приймається, як правило, на підставі абсолютної більшості, а в деяких країнах (Австрія, Словенія, Угорщина) - на підставі кваліфікованої більшості, тобто дві третини голосів від кількості присутніх депутатів.

Джерелом конституційного права слугують і різноманітні підзаконні нормативно-правові акти, які прийняті уповноваженими на те компетентними правотворчими державними органами на підставі і на виконання конституції та законів. Наприклад, у ч. 3 та ч. 4 ст. 153 Конституції Республіки Словенія 1991 р. встановлено, що "постанови та інші нормативно - правові акти повинні відповідати Конституції та закону. Кожний акт і кожна дія органів державної влади, органів місцевого самоврядування та законної влади мають спиратися на законодавчий акт або на постанову, що відповідають закону."

Підзаконні нормативно-правові акти є джерелами конституційного права лише тоді, коли містять конституційно-правові норми. До них відносяться: постанови та інші акти (крім законів) нормативного характеру парламенту; укази і декрети глави держави; постанови і розпорядження уряду; акти (накази, інструкції) керівників міністерств, державних комітетів та інших центральних органів виконавчої влади. Між ними існує певна субординація: нормативні акти нижчих державних органів не повинні суперечити нормативним актам вищих. Незважаючи на те, що підзаконні акти мають меншу юридичну силу, ніж будь-який закон, у деяких державах (Великобританія, Італія, Франція) акти виконавчої влади можуть мати силу закону. Наприклад, у ч. 5 ст. 87 Конституції Італійської Республіки 1947 р. зазначено, що Президент Республіки "... видає декрети, що мають силу закона ...", а в ст. 34 Конституції Французької Республіки 1958 р. міститься жорсткий перелік питань, за якими парламент має право приймати закони. За всіма іншими питаннями приймаються акти уряду.

До підзаконних актів відносяться і акти органів конституційного контролю (конституційний суд, конституційна рада), які дають офіційні тлумачення конституції та визначають, чи відповідають ті або інші закони конституції. Також до цих актів відносяться акти органів місцевого самоврядування, які регулюють суспільні відносини, пов'язані зі здійсненням публічної влади. Часто зазначені акти називають статутами територіальних автономій, а в Азербайджані, Грузії, Узбекистані, Україні ці статути мають назву "конституція" і затверджуються парламентом держави шляхом прийняття закону (наприклад, Закон України від 23 грудня 1998 р. "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим").

До джерел конституційного права відносяться і конституційно-правові договори, які поділяються на міжнародні та внутрішньодержавні договори.

Міжнародні договори регулюють конституційні питання і передбачають їхнє безпосереднє застосування (наприклад, Конвенція про захист прав людини та основних свобод 1950 р.). Більшість країн світу визнають норми міжнародних договорів, які набувають чинності після їх підписання та ратифікації компетентними органами, вони діють безпосередньо та мають силу закону. Наприклад, у ст . 25 Основного Закону ФРН 1949 р. проголошено, що "загальновизнані норми міжнародного права є складовою частиною федерального права. Вони мають перевагу порівняно з законами і породжують права та обов'язки безпосередньо для осіб, які проживають на території Федерації", у п. 1 ст. 8 Конституції Португальської Республіки 1976 р. визначено, що "норми і принципи загального та звичайного міжнародного права є складовою частиною португальського права," у ст. 118 Конституції Республіки Македонія 1991 р. встановлено, що "міжнародні договори, ратифіковані відповідно до Конституції, є частиною внутрішнього законодавства і не можуть бути змінені законом", а в п. 4 ст. 15 Конституції Російської Федерації 1993 р. зазначено, що "...міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи ...". Проте, Австралія, Великобританія, Канада, Нова Зеландія, Швеція безпосередню дію норм міжнародних договорів не визнають. Для їх включення до національної правової системи парламенти зазначених країн видають закони, які закріплюють їх дію.

Внутрішньодержавні договори регулюють конституційні питання між суб'єктами територіальних одиниць, що входять до складу однієї держави, або між державними органами однієї держави (наприклад, угода про поділ Чехословаччини на Чехію і Словаччину 1 січня 1993 р., Конституційний договір 1998 р. між Молдовою і самопроголошеною Придніпровською республікою про те, що остання залишається республікою в складі Молдови). Відомі приклади укладання внутрішньодержавних договорів в Австрії, Іспанії, Канаді, Німеччині, США, Швейцарії та деяких інших країнах.

Значне місце в основі англосаксонської (англо-американської) правової системи (Австралія, Великобританія, Індія, Канада, Нова Зеландія, США) займають судові прецеденти, тобто рішення суду в конкретній справі, що надалі є обов'язковим для всіх судів рівної і нижчої інстанції при розгляді ними аналогічних справ. Судові прецеденти можуть бути рішення як загальних, так і спеціальних судів, але найбільше значення мають рішення вищих судів. У зазначених країнах, у разі відсутності відповідного закону чи наявності недостатньо чітко визначеної правової норми, суд у законодавчому порядку наділений правотворчою функцією, тобто він може не тільки застосовувати діючі норми права, а і створювати нові. При цьому рішення судів можуть ґрунтуватися як на законах і попередніх судових прецедентах, так і на нормах моралі, понятті свободи, справедливості тощо. У результаті їх діяльності створена ціла система норм, які регулюють правовий статус людини і громадянина, порядок реалізації та захист їх прав і свобод. Наприклад, у Великобританії безліч найважливіших конституційно-правових питань вирішується на основі судових прецедентів, що склалися двісті і більше років тому.

У державах романо - германської (континентально - європейської) правової системи (Італія, Німеччина, Франція) судовий прецедент до недавнього часу офіційно джерелом права не визнавався. Наприкінці XX століття, за умов зближення зазначених правових систем, судовий прецедент фактично перетворюється на джерело конституційного права і в цих країнах.

За сучасної української правової системи судова практика не створює судових прецедентів і вони, як джерела права, в Україні не застосовуються. Проте, після 17 липня 1997 р., коли Верховна Рада України ратифікувала Конвенцію про захист прав людини та основних свобод 1950 р. та враховуючи положення ч. 1 ст. 9 Конституції України 1996 р., в якій зазначено, що "чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України", а також ч. 4 ст. 55 цієї Конституції - "кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна", судові органи України вже не можуть не рахуватися з судовими прецедентами, створеними Європейським судом з прав людини.

Конституційні звичаї є різновидом правових звичаїв, вони набули поширення насамперед в англомовних країнах, а також у країнах, що сприйняли основи англосаксонської (англо-американської) правової системи. Найбільш їх застосовують у своєї діяльності парламенти Великобританії та Нової Зеландії, де немає кодифікованих конституцій. Наприклад, у Великобританії звичаї у сфері взаємовідносин вищих органів державної влади, отримали найменування конституційні угоди або конвенційні норми.

Конституційні звичаї, як правило, мають не політичний, а церемоніальний характер. Наприклад, за звичаєм лорд-канцлер Палати Лордів Великобританії під час засідань сидить на мішку з вовною. Такий порядок ніде письмово не закріплено, він спирається на консенсус (згоду) її учасників. Так, у багатьох конституціях та інших юридичних джерелах не міститься положення про те, що уряд формується лідером політичної партії або партійною коаліцією, яка перемогла на парламентських виборах. Однак цього звичаю майже завжди дотримуються в парламентарних країнах в умовах демократичного політичного режиму. Звичаями також регулюється порядок здійснення прерогатив конституційного монарха, законодавчої процедури тощо.

Особливістю цього виду джерел конституційного права є те, що норми, які випливають зі звичаю, не можуть бути захищені в суді в разі їх порушення. Вони дотримуються лише в силу традиції і лише доти, доки всі учасники конституційних відносин згодні з таким станом справ.

Основною функцією конституційного звичаю вважають уточнення конституційно-правової практики.

У мусульманських (Афганістан, Іран, Саудівська Аравія, Сирія, Судан, Пакістан) та деяких інших країнах (Ізраїль) джерелами конституційного права є релігійні норми, що зафіксовані в положеннях священних книг (Коран, Тора, Талмуд) і які заміняють конституцію або навпаки сприймаються як загальнообов'язкові і вважаються вищими за закони, прийняті парламентом. Релігійні норми зазвичай виникають поза державою, але держава санкціонує їх в якості юридичних норм. Так, у конституціях Арабської Республіки Єгипет 1971 р., Сирійської Арабської Республіки 1973 р., Ісламської Республіки Пакистан 1973 р., Республіки Іран 1979 р. шаріат визначений джерелом законодавства. Наприклад, у ст. 3 Конституції Сирійської Арабської Республіки 1973 р. проголошено, що "мусульманське право є основним джерелом законодавства".

У країнах, які стали на шлях розвитку (В'єтнам, Лаос, КНР, КНДР, Куба) конституційними джерелами є програми правлячих партій та документи, прийняті керівними партійними органами, які так чи інакше трансформуються в нормативно-правові акти держави.