Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - 2. Порядок формування парламенту і строк його повноважень

Питання про те, якою має бути модель парламенту, вважається найбільш суперечливим у науці конституційного права. Вирішення цього питання в кожній державі є результатом політичного вибору, який залежить від історії та традицій країни, особливостей конституційного ладу, розмірів території, соціально-економічних і політичних обставин і деяких інших факторів.

Порядок формування парламенту значною мірою залежить від його структури. На сьогодні існують дві основні моделі організації парламентів: однопалатні та двопалатні парламенти, хоча історії відомі випадки і більшого числа палат. Наприклад, за Конституцією Югославії 1963 р. у редакції 1968 р. парламент цієї країни складався із шести палат.

Однопалатні (монокамеральні) парламенти існують майже в 80 державах (Албанія, Болгарія, Греція, Данія, Естонія, Ізраїль, Ісландія, Єгипет, Еквадор, Китай, Латвія, Литва, Люксембург, Македонія, Нова Зеландія, Португалія, Словаччина, Туреччина, Угорщина, Україна, Фінляндія, Швеція). Наприклад, у ч. 2 §1 гл.3 Закону Королівства Швеції "Форма правління" від 27 лютого 1974 р. у редакції 1994 р. визначено, що парламент цієї країн (Риксдаг) складається "... з однієї палати...", а в §24 гл.3 Основного Закону Фінляндії 1999 р. зазначено, що "Едускунта складається з однієї палати".

Однопалатний парламент майже завжди формується шляхом загальних і прямих виборів. У деяких країнах значне чило мандатів отримують особи за посадою і представники знаті (Бруней, Бутан, Тонго), іноді глава держави призначає невелике число осіб, що мають особливі заслуги перед країною (Єгипет). Однопалатна система парламенту характерна для мононаціональної держави, що займає, як правило, невелику територію (Коста-Ріка, Сальвадор), а також для країн з авторитарними та тоталітарними політичними режимами (В'єтнам, Китай). Джерела її виникнення різноманітні. В одних країнах зазначена модель була встановлена разом з утворенням незалежної держави (Болгарія), в інших - з відмовою від двопалатної структури парламенту (Греція, Данія, Єгипет, Єквадор, Нова Зеландія, Португалія, Туреччина, Швеція). Наприклад, у п. 28 ч. IV Конституції Королівства Данія 1953 р. зазначено, що "Фолькетинг складається з однієї палати".

Але зазначена модель має певні недоліки. В однопалатному парламенті недостатньо представлені адміністративно-територіальні одиниці, існує можливість взяття повноважень інших органів держави або узурпації влади політичною партією, яка має більшість в парламенті.

Переважна більшість країн мають двопалатні (бікамеральні) парламенти. Ця система виникла довільно в Англії в середині XIV ст. , коли Парламент поділився на Палату лордів і Палату громад, та практично до першої половини XX ст. вона існувала майже повсюдно, за винятком балканських і деяких латиноамериканських держав (Болгарія, Греція, Гондурас, Коста-Ріка, Панама, Сербія).

У сучасному світі двопалатні парламенти діють майже в усіх федеративним державам (Австралія, Австрія, Аргентина, Бельгія, Бразилія, Венесуела, Індія, Канада, Малайзія, Мексика, Німеччина, Нігерія, Пакистан, Росія, США, Швейцарія) і у чверті унітарних держав (Болівія, Великобританія, Іспанія, Ірландія, Італія, Колумбія, Норвегія, Парагвай, Польща, Уругвай, Чилі, Японія).

Сучасні двопалатні парламенти складаються з двох палат (верхньої та нижньої), які у різних країнах мають різні назви. Однією з найбільш поширених назв нижніх палат є палата представників (Австралія, Бельгія, Ірландія, Румунія, Уругвай, Філіппіни, США, Хорватія, Чехія, Японія). Наприклад, у ст. 42 Конституції Японії 1946 р. проголошено, що "парламент складається з двох палат: Палати представників і Палати радників", у п. 2 ст. 15 Конституції Республіки Ірландія 1937 р. у редакції 1995 р. визначено, що "парламент повинен включати... дві палати: Палату представників і Сенат...", у розд.1 ст . I Конституції США 1787 р. зазначено, що Конгрес Сполучених Штатів "складається з Сенату і Палати представників", а в ч. 2 ст. 70 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. визначено, що "Хорватський сабор складається з Палати представників і Палати жупаній". Широко вживаною назвою нижніх палат є палата депутатів (Бразилія, Італія, Мексика, Румунія, Чилі). Наприклад, згідно ч. 1 ст. 55 Конституції Італійської Республіки 1947 р. "Парламент складається з Палати депутатів і Сенату Республіки". В Іспанії назва нижньої палати дещо трансформувалася і відповідно до п. 1 ст. 66 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. має назву - "Конгрес депутатів". Конституції деяких держав встановили інші назви нижніх палат: Національна Рада (Австрія, Словаччина, Швейцарія), Національні збори (В'єтнам, Франція), Палата громад (Великобританія, Канада), Державна Дума (Росія), Народна палата (Індія), Сейм (Польща) тощо. Наприклад у ст. 24 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "Парламент складається з Національних зборів і Сенату", а в п. 1 ст. 95 Конституції Російської Федерації 1993 р. визначено, що "Федеральні Збори складаються з двох палат - Ради Федерації та Державної Думи".

Верхні палати у більшості країн мають назву сенат (Австралія, Аргентина, Білорусь, Бельгія, Ірландія, Іспанія, Італія, Казахстан, Канада, Польща, Румунія, США, Чехія, Філіппіни, Франція), хоча в конституціях деяких держав зустрічаються і інші назви: Палата сенаторів (Мексика), Палата радників (Японія), Рада штатів (Індія), Палата лордів (Великобританія), Федеральна Рада (Австрія, Німеччина), Рада Федерації (Росія), Рада кантонів (Швейцарія) тощо. Наприклад, згідно ст. 79 Конституції Республіки Індія 1949 р. парламент складається із "...двох Палат, які називаються відповідно Радою Штатів і Народною Палатою". Як правило, назви верхніх палат відображають або форму державного устрою, або характер представництва в палатах. Інколи в назвах палат лише умовно позначається їх формальне становище в рамках самого представницького органу. Наприклад, у п. 1 ст. 51 Конституції Королівства Нідерландів 1983 р. проголошено, що "Генеральні штати складаються з Другої палати та Першої палати".

Суттєве значення в характеристиці двопалатних парламентів має порядок формування палат. Нижні палати двопалатних парламентів, так само як і однопалатні парламенти, практично скрізь формуються шляхом загальних і прямих виборів. При цьому в законодавстві зазвичай фіксується норма представництва, тобто визначається середня кількість виборців, від якої до палати (парламенту) обирається один депутат. Наприклад, у ч. 2 ст. 71 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. зазначено, що "Палата жупаній складається не більш ніж із шістдесяти п'яти депутатів, які відповідно до закону обираються безпосередньо таємним голосуванням...", а в п. 5 та п. 6 ч. II Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р. визначено, що "Сейм складається із ста народних представників. Сейм обирається загальним, рівним, прямим, таємним і пропорційним голосуванням".

При формуванні верхніх палат парламентів спостерігається значна різноманітність. Найбільш поширеними є наступні способи:

1) формування верхніх палат парламентів шляхом прямих виборів (Болівія, Гаїті, Естонія, Іспанія, Італія, Парагвай, Польща, Румунія,

Таїланд, Чехія, Чилі, Японія). Наприклад, у ч. 1 ст. 60 Конституції Естонської Республіки 1992 р. зазначено, що "члени Державних Зборів обираються під час вільних виборів... Вибори загальні, рівні і прямі...". Прямі вибори до верхніх палат парламентів деяких федеративних держав (Австралія, Бразилія, Венесуела, Мексика, США, Швейцарія) мають свої особливості. Представництво в таких палатах насамперед враховує наявність суб'єктів федерації і тому від кожного суб'єкта обирається рівна кількість депутатів. Наприклад, згідно розд.3 ст. І Конституції США 1787 р. "Сенат Сполучених Штатів складається з двох сенаторів від кожного штату...", які обираються за мажоритарною системою більшості, а в ст. 46 Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. зазначено, що "Федеральний сенат включає представників штатів і Федерального округу, обраних на основі мажоритарної системи. § 1. Кожен штат і Федеральний округ обирає трьох сенаторів...";

2) формування верхніх палат парламентів шляхом непрямих, багатоступеневих виборів (Австрія, Індія, Нідерланди, Норвегія, Словенія, Франція ). Наприклад, у ч. 3 ст. 24 Конституції Французької Республіки 1958 р. зазначено, що "Сенат обирається шляхом непрямого голосування. Він забезпечує представництво територіальних колективів Республіки. Французи, які проживають за межами Франції, представлені у Сенаті". Враховуючи те, що сенаторів обирають спеціальні колегії, до складу яких входять депутати Національних зборів, генеральні радники та делегати від муніципальних рад, вибори до Сенату французького парламенту слід визначити як триступеневими. На основі двохступеневих виборів формується Перша (верхня) палата в Нідерландах. Наприклад, у п. 1 ст. 53 Конституції Королівства Нідерландів 1983 р. зазначено, що "депутати обох палат обираються за системою пропорційного представництва...", а в ст. 55 цієї Конституції визначено, що "депутати Першої палати обираються депутатами ради провінцій^". Свої особливості мають непрямі вибори до верхніх палат парламенти Австрії, Словенії, Норвегії; 3) формування верхніх палат парламентів шляхом призначення, тобто, призначення усього або частини його складу главою держави, главою уряду, парламентами чи урядами суб'єктів федерації, обрання із членів нижньої палати (Йорданія, Канада, Німеччина, Норвегія, Таїланд). Наприклад, у ст. 51 Основного Закону ФРН 1949 р. у редакції 1992 р. зазначено, що "1. Бундесрат складається із членів уряду земель, які їх призначають і відкликають... 2. Кожна земля має не менш ніж три голоси; землі з населенням понад двох мільйонів мають чотири голоси, з населенням понад шісти мільйонів - п'ять голосів, з населенням понад семи мільйонів - шість голосів. 3. Кожна земля може послати до Бундесрату стільки членів, скільки вона має голосів...".

У Великобританії місця в Палаті лордів замішаються залежно від наявності дворянського титулу і становища у судовій та релігійній ієрархії, у Норвегії вверхню палату (Лагтинг) обирають члени новообраного парламенту, а в основу формування верхньої палати Канади покладений принцип керівного представництва від різних провінцій. Наприклад, генерал-губернатор за поданням прем'єр-міністра, з урахуванням кількості населення кожної провінції, може призначити від 4 до 24 сенаторів;

4) формування верхніх палат парламентів на змішаній основі, тобто в якому поєднуються елементи виборності, призначення і спадковості (Алжир, Афганістан, Білорусь, Бельгія, Ірландія, Італія, Казахстан, Малайзія, Росія). Наприклад, згідно п. 2 ст. 95 Конституції Російської Федерації 1993 р. "до Ради Федерації входять по два представники від кожного суб'єкта Російської Федерації: по одному від представницького і виконавчого органів державної влади", у п. 1 ст. 18 Конституції Республіки Ірландія 1937 р. у редакції 1995 р. зазначено, що "Сенат повинен складатися з шістдесяти членів, із яких одинадцять повинні бути призначеними членами і сорок дев'ять обраними членами", а в п. 3 цієї статті визначено, що "призначені члени Сенату повинні призначатися за їх попередньою згодою Прем'єр-міністром...", у ч. 2 ст. 59 Конституції Італійської Республіки 1947 р. встановлено, що "Президент Республіки може призначати довічно сенаторами п'ять громадян, які прославили Батьківщину видатними досягненнями в соціальній, науковій, художній і літературній сфері", у ст. 72 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. проголошено, що "діти короля ... є за правом сенаторами з вісімнадцятирічного віку. Вони отримують ухвальний голос тільки з двадцяти одного року...".

Конституційним анахронізмом є формування Палати лордів у парламенті Великобританії, де до теперішнього часу застосовується феодальний спосіб формування. Так, переважну більшість членів Палати лордів становлять так звані спадкові лорди (особи, в яких дворянський титул не нижче барона), а також довічні лорди (цей титул надається монархом за поданням прем'єр-міністра відставним політикам, діячам науки, культури тощо, і який не передається у спадок), судові лорди (яких призначає монарх, як правило, з числа суддів одного з вищих судів), духовні лорди (це вищі керівники англіканської церкви) та деякі члени королівської родини.

Таким чином, співставляючи способи формування верхніх палат з їх правовим статусом, можна визначити, що найсильнішими і найвпливовішими є ті палати, які обираються прямими виборами, а найслабкішими - ті, які формуються без участі виборчого корпусу.

Велике значення для характеристики організації парламентів мають питання їх кількісного складу та строк повноважень.

У ряді країн конституцією вставлено мінімальну і максимальну чисельність парламенту (Греція, Іспанія, Китай, Македонія, Португалія, Хорватія). Наприклад, у ст. 71 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. визначено, що "до Палати представників входять не менше 100 і не більше 160 представників... Палата жупаній складається не більш ніж із шістдесяти п'яти депутатів...", у п. 1 ст. 51 Конституції Греції 1975 р. зазначено, що "кількість депутатів Парламенту ...не може бути менше двохсот або понад трьохсот", у п. 1 ст. 68 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. - "мінімальна кількість депутатів Конгресу - 300 осіб, максимальна - 400...", у ст. 151 Конституції Португальської Республіки 1976 р. - "до Асамблеї Республіки входять мінімум двісті тридцять, максимум двісті тридцять п' ять депутатів...".

Нерідко в конституціях безпосередньо визначається кількісний склад парламенту. Наприклад, у § 1 ст. 63 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. визначено, що "Палата представників складається із ста п'ятидесяти членів", а в §1 ст. 67 цієї Конституції зазначено, що "...Сенат складається із 71 сенатора ...", у ч. 1 ст. 56 та ч. 2 ст. 57 Конституції Італійської Республіки 1947 р. у редакції 1963 р. встановлено, що "кількість депутатів складає шістсот тридцять..", а "кількість обираємих сенаторів встановлюється у триста п'ятнадцять...".

Необхідно зазначити, що склад нижчих палат кількісно завжди є більшим ніж верхніх палат. І, як правило, чисельність ніжних палат певною мірою відповідає кількості населення тієї чи іншої країни, хоча така залежність досить відносна. Наприклад, у таких країнах з відносно невеликим населенням як Албанія, Болгарія, Чехія склад парламенту нараховує від 200 до 250 депутатів, у Білорусії - 260, а в Угорщині, Швеції понад 300 депутатів. Наприклад, згідно ч. 2 §1 гл.3 Закону Королівства Швеції "Форма правління" від 27 лютого 1974 р. у редакції 1994 р. "Риксдаг...має триста сорок дев'ять членів. Члени Риксдагу повинні мати своїх заступників", а в ст. 87 Конституції Арабської Республіки Єгипет 1971 р. у редакції 1980 р. зазначено, що "до Народних зборів обирається не менше 350 членів...".

Конституції ряду країн також закріплюють строк повноважень парламенту (так званий період легіслатури), протягом якого він здійснює свої конституційні функції.

Строк повноважень однопалатного парламенту у більшості країн визначений у чотири або п'ять років (Албанія, Білорусь, Болгарія, Греція, Данія, Ісландія, Китай, Люксембург, Мальта, Норвегія, Португалія, Туркменістан, Угорщина, Фінляндія). Наприклад, у п. 1 ст. 53 Конституції Греції 1975 р. зазначено, що "депутати обираються на безперервний чотирирічний строк...", згідно ст. 32 (1) Конституції Королівства Данія 1953 р. "депутати Фолькетингу обираються на чотири роки", відповідно до п. 1 ст. 174 Конституції Португальської Республіки 1976 р. - "легіслатура триває чотири парламентські сесії", у ст. 63 Конституції Туркменістану 1992 р. визначено, що "Меджліс складається ... із депутатів, які обираються... строком на п'ять років", а в ст. 56 Конституції Великого Герцогства Люксембург 1868 р. у редакції 1956 р. встановлено, що "депутати обираються на п'ять років". Тобто, у державно-політичному житті країн світу сформувалися оптимальні підходи щодо встановлення строків повноважень законодавчих органів. Проте, існують і винятки. Так, серед європейських країн тільки в Латвії "Сейм обирається на три роки" (п. 10 ч. II Конституції Латвійської Республіки 1922 р. у редакції 1998 р.).

Строк повноважень двопалатних парламентів мають свої відмінності. У ряді країн, де верхні палати повністю або частково формуються на основі виборчих процедур, конституціями встановлено однакові строки повноважень обох палат, які складають, як правило, чотири чи п'ять років (Бельгія, Ірландія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Польща, Румунія, Хорватія, Швейцарія). Наприклад, згідно п. 1 ст. 52 Конституції Королівства Нідерландів 1983 р. "строк повноважень обох палат - чотири роки", у ч. 1 ст. 65 Конституції Королівства Бельгія 1831 р. у редакції 1994 р. зазначено, що "члени Палати представників обираються на чотири роки", а в ч. 1 ст. 70 цієї Конституції встановлено, що "сенатори... обираються... призначаються на чотири роки...", у ч. 1 ст. 60 Конституції Італійської Республіки 1947 р. визначено, що "Палата депутатів і Сенат обираються на п'ять років".

У деяких країнах строк повноважень нижньої і верхньої палати парламенту різний. Так, у парламенті Австралії, Мексики членів нижньої палати обирають на три роки, а верхньої - на шість років, у Чехії - відповідно на чотири і шість років, у Франції - на п'ять і дев'ять років тощо. Наприклад, у розд.2 ст. 1 Конституції США 1787 р. зазначено, що "Палата представників складається з членів, яких обирає народ усіх штатів на два роки...", а у поправці ХУП (1913р) до цієї Конституції визначено, що "до складу Сенату входять по два сенатори від кожного штату, яких обирає народ на шість років...", згідно ст. 45 та ст. 46 Конституції Японії 1946 р. - "строк повноважень членів Палати представників - чотири роки...", а "строк повноважень членів Палати радників - шість років...".

Крім того, у деяких країнах (Аргентина, Бразилія, Індія, США, Франція, Японія) склад верхніх палат парламентів не переобирається одночасно, а частково оновлюється, що надає верхній палаті істотні організаційні переваги і сприяє неперервності законодавчої влади. Так, члени Ради Штатів Індії, Сенату США, Чехії оновлюються кожні два роки на одну третину; Сенату Франції - кожні три роки на одну третину; Палати радників Японії - кожні три роки на половину. Наприклад, у ст. 46 Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. зазначено, що "Федеральний сенат включає представників штатів і Федерального округу...§ 2. Представництво кожного штату і Федерального округу оновлюється кожні чотири роки поперемінно на одну та дві третини ".

Строк повноважень парламентів визначається конституцією чи законом і є незмінним. Проте, він може скорочуватися за власним рішенням парламенту або рішенням глави держави чи уряду. Продовження строків повноважень парламентом можливе за наявності особливих умов (стан війни, надзвичайний чи військовий стан тощо). Наприклад, у ст . 76 Конституції Республіки Хорватія 1990 р. у редакції 2000 р. зазначено, що "строк повноважень Хорватському сабору може бути продовжений законом лише у випадку війни...".