Тема 6. ЗАКОНОДАВЧА ВЛАДА ДЕРЖАВИ

План

1. Поняття, функції та місце парламенту у системі органів державної влади.

2. Порядок формування парламенту і строк його повноважень.

3. Внутрішня структура парламенту.

4. Конституційно-правовий статус члена парламенту.

1. Поняття, функції та місце парламенту у системі органів державної влади

Згідно концепції поділу влади, яка знайшла своє відображення у конституціях багатьох держав світу, законодавча влада, яка здійснюється насамперед загальнонаціональним представницьким органом - парламентом, посідає особливе місце в системі вищих органів державної влади. Парламент відіграє надзвичайно важливу роль у житті суспільства. Він був, і є, виразником інтересів різних соціальних і політичних сил, ареною для узгодження соціальних інтересів, пошуку компромісів, розв'язання наявних у суспільстві соціальних і політичних суперечностей.

Місце і роль парламенту, як правило, закріплюється в конституції, причому підкреслюється його особливий статус. Наприклад, у ст. 41 Конституції Японії 1946 р. проголошено, що "парламент є вищим органом державної влади ї єдиним законодавчим органом держави", у ст. 75 Конституції України 1996 р. визначено, що, "єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України", у ст. 79 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. зазначено, що "Верховна Рада Республіки Білорусь є вищим представницьким постійно діючим та єдиним законодавчим органом державної влади Республіки Білорусь", у п. 1 ст. 15 Конституції Чеської Республіки 1992 р. встановлено, що "законодавча влада у Чеській Республіці належить Парламентові", у п. 2 ст. 66 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. проголошено, що "Генеральні кортеси здійснюють законодавчу владу держави, приймають державний бюджет, контролюють діяльність уряду і, крім того, володіють іншими повноваженнями, передбаченими Конституцією". У конституціях деяких країн особлива роль парламенту не виділяється, а тільки вказується, чим він повинний займатися.

Вищі представницькі органи мають узагальнену універсальну назву "парламент", але в різних країнах вони називаються по-різному: парламент (Австралія, Великобританія, Бельгія, Індія, Італія, Канада, Молдова, Нова Зеландія, Франція, Чехія, Японія), конгрес (Аргентина, Венесуела, США, Чилі, Філіппіни), народні збори (Албанія, Болгарія), національні збори (Південна Корея, Панама, Пакистан), федеральні збори (Австрія, Росія, Швейцарія), державні збори (Естонія, Угорщина).

Деякі назви парламентів уживаються в перекладі або в місцевому звучанні (наприклад, парламент Швеції в юридичній літературі прийнято називати "риксдаг", Данії - "фолькетинг", Норвегії - "стортинг", Ісландії - "альтинг", Фінляндії - "єдускунта"), а деякі застосовуються без перекладу (наприклад, парламент Ірану, Туреччини - "меджліс", Ізраїлю - "кнесет", Іспанії - "кортеси", Хорватії - "сабор").

Ряд конституцій (Австрія, Німеччина, Польща) не вживають термін "парламент", а обмежуються лише відповідними найменуваннями палат: бундестаг і бундесрат, сейм і сенат.

На сьогодні в світі немає жодної держави, за винятком країн з абсолютною монархією, де не було б парламенту. В унітарних державах парламенти формуються на загальнонаціональному рівні, а у федеративних - також і на рівні їх суб'єктів. При цьому їх повноваження розмежовуються на засадах, визначених федеральною конституцією.

Парламент - це єдиний постійно діючий загальнонаціональний колегіальний представницький орган законодавчої влади держави, який повністю або частково обирається народом, виражає його суверену волю та здійснює представницькі, законодавчі, державотворчі, організаційні та контрольні функції.

Функції (завдання) парламенту - це основні напрямки та види діяльності, що відображають його політико-правову природу та визначають його місце в загальній системі органів публічної влади. Обсяг повноважень парламенту залежить від різних факторів: форми державного правління, форми політико-територіального устрою, історичних умов формування державності, рівня демократії, співвідношення політичних сил тощо. Наприклад, у ст. 85 Конституції України 1996 р. перелічується 36 найменувань і приписів, згідно з якими Верховна Рада України здійснює свої повноваження.

Множинність повноважень парламенту зводиться до таких основних його функції (завдань):

1) представницька функція, яка полягає в тому, що парламент є виразником інтересів і волі народу (нації), тобто, всієї сукупності громадян певної держави, який уповноважений приймати важливі рішення від імені народу. Наприклад, у Преамбулі Конституції України 1996 р. зазначено, що "Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей, виражаючи суверену волю народу ... приймає цю Конституцію - Основний Закон України", а в ч. 2 ст. 5 проголошується, що "носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в України є народ". Відповідно до цього парламент проводить свої пленарні засідання і голосування публічно, а також надає громадянам інформацію, необхідну їм для вироблення власної думки і позиції на виборах.

Представницька природа парламенту зумовлена його виборністю, періодичністю формування, колегіальністю, вільним мандатом депутатів та реалізується через співпрацю в різних міжпарламентських об'єднаннях. Наприклад, членами Європейської Міжпарламентської Асамблеї православ'я (ЄМАП) є парламентські делегації Вірменії, Білорусії, Болгарії, Греції, Грузії, Єстонії, Кіпру, Латвії, Молдови, Росії, Румунії, України, Фінляндії, Чорногорії, а спостерігачами - делегації Албанії, Казахстану, Польщі, Словаччини, Чехії;

2) законодавча функція, яка полягає в тому, що парламент приймає закони. Прийняття законів є головним завданням парламенту, яке займає провідне місце в його діяльності.

Конституції різними способами закріплюють законодавчі повноваження парламенту: а) через перелік питань, за якими парламент може здійснювати законодавчу діяльність; б) без закріплення будь-яких питань, з яких парламент може здійснювати законодавчі функції; в) через встановлення відносно обмеженої компетенції у сферах, що стосується взаємовідносин законодавчих органів федерації та її суб'єктів.

Парламенти з необмеженою законодавчою компетенцією існують у Великобританії, Греції, Ірландії, Італії, Новій Зеландії, Португалії, Польщі, Японії та у більшості країн з англосаксонською системою права. Тобто, зазначені парламенти наділені правом приймати рішення з будь-якого питання. Наприклад, у ст. 70 Конституції Італійської Республіки 1947 р. вказано, що "законодавча функція здійснюється спільно обома палатами", а в ч. 1 ст. 77 цієї Конституції визначено, що "уряд не може без делегування палат видавати декрети, які мали б силу звичайного закону". У Великобританії верховною владою в галузі законодавства наділений парламент в цілому, тобто ніхто не може обмежити його верховенство у законодавчій владі. Закон, який прийнятий обома палатами і ухвалений королевою, ніхто не може брати під сумнів, навіть суд. У багатьох країнах законодавча компетенція парламентів обмежена. Обмеження може бути абсолютним або відносним.

Абсолютна обмежена компетенція парламенту характерна для Австрії, Болгарії, США, Франції та більшості франкомовних країн Африки. Тобто, конституції цих країн встановлюють точний перелік питань, з яких парламент може приймати закони та інші рішення. Наприклад, у розд.1 ст. 1 Конституції США 1787 р. зазначено, що "всі законодавчі повноваження... належать Конгресу Сполучених Штатів...", а далі у розд.8 цієї статті перераховані питання, з яких Конгрес має право законодавствувати, у розд.9 надається перелік того, чого Конгрес не може здійснювати. З усіх інших питань закони здійснюються штатами. Також у ст. ст. 34,35,47,49 Конституції Французької Республіки 1958 р. т а в ст. ст. 84-86, 89-91 Конституції Республіки Болгарія

1991 р. містяться вичерпний перелік питань, що належить до компетенції парламентів зазначених країн.

Відносно обмежена компетенція парламенту характерна для певних федеративних і децентралізованих унітарних держав (Індія, Іспанія, Малайзія, Німеччина, Швейцарія). Тобто парламент не може вирішувати питання, які входять до компетенції суб'єктів федерації або автономних утворень. Наприклад, Конституція Республіки Індія 1949 р. встановлює три види повноважень: а) виключну компетенцію союзу; б) компетенцію законодавчих органів штатів; в) спільну компетенцію федерального парламенту та законодавчих зборів штатів. У ст. ст. 70-73 у редакції 1994 р. Основного Закону ФРН 1949 р. встановлено виключну компетенцію федеральних органів і конкуруючої законодавчої компетенції земель.

Коли мова йде про прийняття закону парламентом, слід зазначити, що в деяких країнах законодавчий орган не тільки приймає, а й самостійно ініціює та розробляє законодавчі акти (США), в інших - уся підготовка та ініціатива щодо прийняття законів належить уряду (Великобританія, Данія, Нідерланди);

3) державотворча (установча) функція, яка полягає у формуванні парламентом державних органів, призначення чи обрання посадових осіб або його участі в такому обранні. Парламент у цій сфері має досить широкі повноваження. Конституціями багатьох країн визначені найрізноманітніші форми і способи участі парламентів у цих процедурах, а саме:

- формування органу в цілому без визначення його керівництва (наприклад, згідно п. 2 ст. 148(ж) Федерального конституційного закону Австрії від 10 листопада 1920 р. Національна Рада обирає колегію народних правозахисників);

- формування органу з призначенням його керівництва (наприклад, згідно ч. 1 ст. 199 Конституції Республіки Польща 1997 р. Сейм обирає голову Державного трибуналу, двох його заступників та 16 членів);

- формування частини органу (наприклад, згідно ч. 2 ст. 148 Конституції України 1996 р. з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду шість суддів призначаються Верховною Радою України);

- обрання чи призначення посадової особи на власний розсуд (наприклад, згідно п. 2 ст. 54 Конституції Чеської Республіки 1992 р. Парламент обирає Президента Республіки на спільному засіданні обох палат);

- обрання чи призначення посадової особи за поданням інших органів або посадових осіб (наприклад, згідно п. 18 ст. 85 Конституції України 1996 р. Верховна Рада України призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України;

- надання згоди на формування органу або призначення посадової особи (наприклад, згідно п. 3 ст. 99 Конституції Королівства Іспанія 1978 р. Голова Уряду призначається Королем тільки за умови, що зазначена кандидатура отримає вотум довіри абсолютної більшості членів Конгресу депутатів) тощо.

Конституціями парламентарних республік передбачено порядок обрання глави держави - президента або парламентом, або спеціальною колегією за участю парламенту. Наприклад, у п. 1 ст. 30 Конституції Греції 1975 р. передбачено, що "Президент Республіки обирається Парламентом на 5-річний строк згідно правилам, визначеним у статтях 32 і 33", а в ст. 54 Конституції Республіки Індія 1949 р. зазначено, що "...Президент обирається членами колегії вибірників, які складаються із: а) виборних членів обох Палат Парламенту і б) виборних членів Законодавчих Зборів Штатів".

Парламенти беруть активну учать у формуванні урядів. Форми і способи такої участі в різних країнах бувають різні. Наприклад, відповідно до ч. 2 ст. 175 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. "члени Федерального уряду обираються Федеральним парламентом", у п. 14 ч. III Конституції Королівства Данія 1953 р. зазначено, що "Король призначає та відправляє у відставку Прем'єр-міністра і інших міністрів ...", у п. 1 ст. 63 Основного Закону ФРН 1949 р. визначено, що, "Федеральний канцлер обирається без дебатів Бундестагом за пропозицією Федерального президента", а в ч. 2 ст. 92 Конституції Італійської Республіки 1947 р. проголошено, що

"Президент Республіки призначає Голову Ради міністрів і за його пропозицію міністрів" і тільки після цього згідно ч. 1 ст. 94 цієї Конституції "Уряд повинен отримати довіру обох палат".

Нерідко парламенти в тій чи іншій формі беруть участь у формуванні судової влади, тобто обирають чи призначають вищих суддів. Наприклад, розд.2. ст. II Конституції США 1787 р. передбачає право Президента "за порадою і згодою Сенату призначати... суддів Верховного суду...", відповідно до ст. 148 Конституції України 1996 р. Верховна Рада України призначає "шість суддів Конституційного Суду України" з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України, а згідно п. "к" ч. 3 §19 Конституції Угорської Республіки 1949 р. у редакції 1990 р. Національна Асамблея "обирає...членів Конституційного Суду, Голову Верховного Суду та Генерального прокурора".

У ряді країн парламенти також приймають участь у формуванні інших органів або обранні чи призначенні інших посадових осіб;

4) функція парламентського контролю, яка полягає у здійсненні контролю за діяльністю насамперед органів виконавчої влади та інших державних органів і посадових осіб. Зазначена функція притаманна майже всім парламентам світу незалежно від форми державного правління. Наприклад, у ст. 62 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. зазначено, що "Народні збори... застосовують парламентський контроль", а згідно ч. 1 ст. 169 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. Федеральні збори здійснюють вищий нагляд за Федеральною Радою (урядом) і федеральною адміністрацією, судами Конфедерації тощо.

У більшості держав у конституції або спеціальних законах закріплені різні форми парламентського контролю, які можна звести до таких:

- обговорення основних напрямків діяльності уряду, тобто, заслуховування на пленарному засіданні доповіді чи звіту уряду або окремих міністрів про їх діяльність;

- процедура інтерпеляції, тобто, постановка суспільно значущого питання на пленарному засіданні, за якою слідує пояснення глави уряду або відповідального міністра, обговорення та прийняття рішення шляхом голосування. Ця процедура застосовується в парламентській практиці Бельгії, Данії, Італії, Нідерландів, Фінляндії, Японії, проте у Великобританії та країнах, які сприйняли англосаксонську систему права інтерпеляція не застосовується;

- парламентські розслідування, які проводять створенні постійні комітети (комісії) чи спеціально створені тимчасові слідчі комітети (комісії). У багатьох країнах вони створюються на підставі законів, парламентських статутів чи регламентів або навіть конституції;

- парламентські дебати зі заздалегідь визначених питань, які, як правило, пропонує опозиція, але вони можуть надходити і від уряду, який прагне забезпечити собі підтримку населення;

- постановка питання про вотум недовіри уряду або окремим міністрам за допомогою резолюції осуду. У президентських республіках такого права парламент не має, а в парламентарних республіках і парламентарних монархіях ця форма парламентського контролю час від часу застосовується (Великобританія, Ізраїль, Італія, Німеччина);

5) фінансова функція, яка полягає у повноваженні парламентів передусім затверджувати державний бюджет та встановлювати податки.

Як правило, проект бюджету розробляється урядом, щодо якого завжди відбуваються парламентські дебати та за результатами яких приймається основний фінансовий документ держави - закон про державний бюджет, а також затверджується звіт уряду про виконання попереднього бюджету. Наприклад, у п. 4 ст. 85 Конституції України 1996 р. зазначено, що "до повноважень Верховної Ради України належить ... затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання...", а в п. 6 ст. 116 цієї Конституції визначено, що " Кабінет Міністрів України... розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання". Крім того, у ст. ст. 95-97 зазначеної Конституції детально і конкретно визначаються повноваження парламенту України в цій важливій сфері життєдіяльності, а також згідно ст. 98 встановлено, що "контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата".

Необхідно зазначити, що процедура прийняття бюджету має свої особливості практично в кожній країні. Так, у деяких державах бюджет не розглядається як законопроект, хоча він і проходить через парламент. Наприклад, у Великобританії та більшості англомовних країнах бюджет є своєрідною фінансовою програмою. Не сприймається він як закон і в Ісландії, Норвегії, США, Фінляндії, Швейцарії, Японії.

Особливо важливе місце серед повноважень парламенту належить податковим повноваженням. Наприклад, п. 2 ст. 60 та п. 3 ст. 84 Конституції Республіки Болгарія 1991 р. передбачає, що податки, податкові пільги встановлюються тільки законом і належать винятково до компетенції Народних зборів.

Іноді до фінансової сфери повноважень парламенту конституції відносять рішення про грошову емісію (наприклад, ст. 84 Конституції Турецької Республіки 1982 р.), внутрішню та зовнішню позику (наприклад, ст. 73 Політичної Конституції Мексиканських Сполучених Штатів 1917 р.), створення позабюджетних фондів (наприклад, ст. 267 Конституції Республіки Індія 1949 р.).

Окрім зазначених функцій, парламент здійснює і ряд інших повноважень. Він може призначати, відповідно до конституції держави, вибори та референдуми (Куба, Україна, Хорватія), ратифіковувати та денонсовувати міжнародні договори (Бразилія, Іспанія, Італія, Німеччина, Україна, Франція, США), оголошувати стан війни та укладати мир (Італія, Німеччина, США, Україна, Франція, Швейцарія) тощо.