Порівняльне конституційне право - Кириченко В.М. - Тема 8. КОНСТИТУЦІЙНИЙ СТАТУС ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ

План

1. Поняття і місце виконавчої влади у системі органів державної влади.

2. Порядок формування, структура та склад урядів.

3. Компетенція урядів.

4. Конституційно-правова відповідальність урядів.

1. Поняття і місце виконавчої влади у системі органів державної влади

Відповідно до теорії поділу влади виконавча влада є одна з трьох самостійних і незалежних гілок державної влади.

Успішна діяльність будь-якої держави тісно пов'язана з ефективним функціонуванням виконавчої влади, створенням оптимальної системи її органів, що здійснюють державне управління у різних сферах і галузях суспільного життя.

Виконавча влада - це система державних органів та їх посадових осіб, які реалізують виконавчо-розпорядчі функції на політичному та адміністративному рівнях.

Політична і адміністративна складові виконавчої влади являють собою органічну єдність.

Виконавча функція характеризується тим, що органи виконавчої влади безпосередньо виконують закони та інші нормативно-правові акти законодавчої влади і глави держави.

Розпорядча функція характеризується тим, що для виконання нормативно-правових актів законодавчої влади і глави держави органи виконавчої влади від свого імені видають управлінські акти, дають відповідні розпорядження.

Ці функції притаманні лише виконавчій владі і не збігаються з функціями інших гілок влади. На долю саме цієї гілки влади покладається найбільша частина загальнодержавних завдань і функцій. Однією з найважливіших особливостей виконавчої влади є її централізація, яка полягає в підпорядкуванні одних органів іншим і концентрації владних функцій в руках уряду або глави держави. Наприклад, у ст. 96 Конституції Республіки Македонія 1991 р. зазначено, що "органи виконавчої влади виконують обов'язки у межах своїх повноважень автономно... і є підзвітними за свою роботу перед Урядом".

Виконавчу владу може очолювати:

1) тільки глава держави;

2) тільки уряд;

3) глава держави і уряд.

У президентських республіках і абсолютних монархіях (Аргентина, Білорусь, Бразилія, Бруней, Венесуела, Єгипет, Катар, Мексика, Панама, Сальвадор, Саудівська Аравія, США, Уругвай) виконавчу владу очолює глава держави (президент або монарх). Наприклад, у розд. 1 ст. II Конституції США 1787 р. проголошено, що "виконавча влада надається Президентові Сполучених Штатів Америки", у ст. 76 Конституції Федеративної Республіки Бразилія 1988 р. зазначено, що "виконавча влада здійснюється Президентом республіки, якому допомагають державні міністри", у ст. 137 Конституції Арабської Республіки Єгипет 1971 р. у редакції 1980 р. встановлено, що "Президент республіки володіє виконавчою владою і здійснює її у способи, які встановленні Конституцією", у ст. 95 Конституції Республіки Білорусь 1994 р. визначено, що "Президент Республіки Білорусь є главою держави та виконавчої влади".

За зазначеною системою глава держави особисто очолює уряд, одноосібно, без участі парламенту, призначає міністрів, які підпорядковані йому та відповідальні перед ним. При цьому посада прем'єр-міністра відсутня. Уряд не підконтрольний парламенту і парламент не може висловити йому вотум недовіри.

У країнах з парламентарними формами правління (Естонія, Ізраїль, Німеччина, Японія) виконавчу владу очолює уряд. Наприклад, у ст. 86 Конституції Естонської Республіки 1992 р. зазначено, що "виконавча державна влада належить Урядові Республіки", у ст. 65 Конституції Японії 1946 р. проголошено, що "виконавча влада здійснюється Кабінетом", який згідно ч. 1 ст. 66 цієї Конституції "... складається з Прем'єр-міністра... і інших державних міністрів". При цьому глава держави не входить до системи виконавчої влади, на нього покладено суто представницькі функції і тому він на процес прийняття важливих політичних рішень не впливає. Уряд формується парламентом і є відповідальним перед ним. Парламент може висловити уряду вотум недовіри, що призводить до його відставки.

У країнах зі змішаною республіканською формою правління (Греція, Росія, Україна, Франція) повноваження виконавчої влади формально розподіляються між урядом і президентом. Взаємовідносини між ними прийнято визначати як дуалізм (подвійність) виконавчої влади. Проте, необхідно зазначити, що відношення президента і уряду до гілки виконавчої влади не є однаковим. Уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка, а президент - через певний обсяг своїх повноважень щодо виконавчої влади.

Вищим органом держави у системі виконавчої влади є уряд. У конституціях і законодавстві багатьох країн світу встановлені різноманітні назви урядів: уряд (Ірландія, Колумбія, Молдова, Словаччина, Угорщина, Чехія), федеральний уряд (Австрія, Німеччина, Швейцарія), державна рада (Данія, Китай, Норвегія, Фінляндія, Швеція), рада міністрів (Болгарія, Греція, Індія, Італія, Франція), кабінет (Великобританія, Японія), кабінет міністрів (Латвія, Україна). Наприклад, згідно п. 2 ст. 28 Конституції Ірландії 1937 р. у редакції 1995 р. "виконавча влада держави...здійснюється урядом...", у ст. 108 Конституції Словацької Республіки 1992 р. встановлено, що "Уряд Словацької Республіки є вищим органом виконавчої влади", у ст. 62 Основного Закону ФРН 1949 р. зазначено, що "Федеральний уряд складається із Федерального канцлера і федеральних міністрів", у ст. 174 Федеральної Конституції Швейцарської Конфедерації 1998 р. - "Федеральний уряд є найвищим розпорядчим та виконавчим органом Конфедерації", у ст. 85 Конституції КНР 1982 р. встановлено, що "Державна рада Китайської Народної Республіки, тобто, центральний Народний Уряд, є виконавчим органом верховного органу державної влади, верховним державним адміністративним органом", у п. 1 ст. 81 Конституції Греції 1975 р. визначено, що "Урядом є рада міністрів...", а в ч. 1 ст. 113 Конституції України 1996 р. проголошено, що "Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади".

Термін "уряд" вживається у двох значеннях. По-перше, ним позначають систему державних органів і посадових осіб, які здійснюють виконавчу владу. Звідси уряд фактично ототожнюється з поняттям виконавчої влади в її організаційному прояві. По-друге, урядом називають конкретний державний орган, який фактично є вищим колегіальним органом виконавчої влади.

Конкретне трактування зазначеного терміну насамперед залежить від форми державного правління у тій чи іншій країні. У президентських республіках, дуалістичних і абсолютних монархіях уряд - це сукупність міністрів при главі держави, повноваження яких похідні від повноважень останнього. У країнах з парламентарними формами державного правління уряд - це колегіальний орган виконавчої влади загальної компетенції, який здійснює керівництво виконавчою і розпорядчою діяльністю в країні.

За своїм політичним складом уряди поділяються на:

1) однопартійні;

2) коаліційні (багатопартійні);

3) безпартійні (службові).

Однопартійний уряд формується в країнах з парламентарними та змішаними формами державного правління, де одна з політичних партій має абсолютну чи близьку до неї більшість місць у парламенті (Австралія, Великобританія, Індія, Канада, Швеція, Японія), а також у президентських республіках, де президент формує уряд з представників своєї політичної партії і лише іноді вводить до його складу окремих представників інших партій або безпартійних фахівців. Але це не змінює однопартійного характеру уряду, бо представники інших партій і безпартійні урядовці повинні діяти в такому уряді відповідно до політики президента.

Коаліційний (багатопартійний) уряд формується в країнах з парламентарними та змішаними формами державного правління зазвичай тоді, коли жодна з політичних партій за підсумками виборів не змогла отримати в парламенті абсолютної більшості мандатів, що дало б їй змогу сформувати однопартійний уряд (Бельгія, Данія, Індія, Італія, Нідерланди, Німеччина, Румунія, Японія).

Коаліційний уряд - це результат угоди між політичними партіями про загальну урядову програму. У кризові моменти може бути утворено коаліційний уряд особливого роду - уряд національної єдності, із широким представництвом різних партій, що взяли на себе відповідальність за керівництво державою.

Безпартійний (службовий) уряд формується в абсолютних монархіях, де взагалі немає політичних партій або вони заборонені й перебувають на нелегальному становищі (Бахрейн, Бруней, Бутан, Катар, Кувейт, Оман, Саудівська Аравія), а також у країнах із змішаними формами державного правління, коли політичним партіям, які представлені в парламенті, не вдалося домовитися про утворення постійно діючої парламентської більшості і формування на її основі уряду. В такому разі уряд створюється главою держави не з представників партій, а з фахівців відповідних галузей господарства. Такий уряд називається перехідним або службовим. Він, як правило, діє недовго - до обрання нового складу парламенту на позачергових виборах або за висловлення йому парламентом вотуму недовіри.