Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 2. Бюджет Євросоюзу та джерела бюджетного регулювання

Бюджетна система ЄС виконує функції, подібні завданням національних бюджетів, - вирівнювання доходів і економічне регулювання. Бюджет Євросоюзу являє собою фінансовий інструмент організованого регулювання інтеграційних процесів, а отже, передбачає тільки колективні методи управління. Розподіл коштів визначається не внеском конкретної країни в єдиний бюджет, а значенням відповідних рішень для соціального і економічного зміцнення об'єднання.

Правове регулювання бюджетних відносин в Євросоюзі спирається на комплекс нормативних актів первинного і вторинного права ЄС, різних за правовою природою і юридичною силою. Основоположну роль серед актів первинного права відіграють установчі документи ЄС у частині, що регулює порядок фінансування діяльності Євросоюзу. Після набрання чинності Лісабонським договором правові засади системи власних ресурсів та всього бюджетного права ЄС містяться в Розділі II "Фінансові положення" ч. 6 ДФЄС. Окреме місце в розділі займає ст. 310, що фіксує бюджетні і фінансові принципи ЄС. Решта шість глав розділу спрямовані на їх конкретизацію.

До джерел первинного права, що також містять норми, які регулюють бюджетні відносини, належать і фінансові положення, наведені в договорах про вступ до Євросоюзу нових членів.

Серед актів вторинного права, спрямованих на виконання положень установчих документів, особливу роль у бюджетному регулюванні відіграють уже згадані рішення Ради про власні ресурси (останнє Рішення Ради № 2007/436 від 7 червня 2007 р.), бюджетні угоди між інститутами ЄС (остання Міжінституційна угода про бюджетну дисципліну і належне бюджетне управління від 17 травня 2006 р., що визначає фінансовий план на 2007-2013 рр.), а також прийняті відповідно до вимог установчого договору Фінансові регламенти, що визначають порядок формування, розподілу і витрат бюджетних коштів (останній Фінансовий регламент Ради № 1605/2002 від 25 червня 2002 р. замінив чинний доти фінансовий регламент від 21 грудня 1977 р.).

Названі документи визначають правові засади забезпечення Союзу коштами, необхідними для досягнення своїх цілей та здійснення своєї політики. Відповідно до ст. 310 ДФЄС усі статті доходів і видатків Союзу включаються до кошторису, що робиться на кожний фінансовий рік і відображається у бюджеті. Фінансовий рік триває з 1 січня до 31 грудня (ст. 313 ДФЄС).

Щорічний бюджет Союзу ухвалюють Європейський парламент і Рада відповідно до порядку, визначеного в ст. 314 ДФЄС. Багаторічний фінансовий рамковий план і щорічний бюджет складаються в євро (ст. 320 ДФЄС).

Глава 1 "Власні ресурси Союзу" ч. 6 ДФЄС передбачає, що бюджет Союзу повністю фінансується за рахунок власних ресурсів (ст. 311 ДФЄС). Тут же передбачено процедуру прийняття Радою рішень про власні ресурси. На відміну від загальної процедури, що не вимагає ратифікації законодавчих актів ЄС державами-членами, нові рішення про систему власних ресурсів Євросоюзу набувають чинності тільки після схвалення всіма державами-членами відповідно до конституційних правил кожного з них (абз. З ст. 311 ДФЄС).

Чинне нині Рішення Ради про систему власних ресурсів від 2007 р. визначає такі джерела власних ресурсів:

o Мито, доплати, додаткові чи компенсаційні внески, внески чи додаткові виплати, митні збори на основі єдиного митного тарифу або інші збори, визначені інститутами ЄС стосовно торгівлі з третіми країнами, митні збори на товари, визначені Договором про заснування ЄОВС, чий строк дії завершено, та інші збори, що передбачені в рамках спільної організації ринку цукру.

o Надходження від застосування єдиної чинної для всіх держав-членів ставки (визначена наразі ставка становить 0,30%) до обсягів ПДВ, що стягується на основі гармонізованої бази оподаткування, визначеної відповідно до норм ЄС. Податкова база для такого розрахунку не повинна перевищувати 50% ВНП держав-членів.

o Надходження від застосування відсоткової ставки (визначеної в рамках бюджетної процедури залежно від інших надходжень) до обсягу ВНП кожної держави-члена ЄС.

o Додаткові доходи Союзу формуються за рахунок надходжень, що не належать до наведених вище категорій. Це, зокрема, надходження до бюджету від оподаткування заробітної плати співробітників органів ЄС, надходження від фінансових санкцій, що застосовуються Радою і Комісією до держав-учасниць Союзу, тощо.

Таким чином, зазначені джерела формують доходну частину бюджету Євросоюзу на сучасному етапі та використовуються для фінансування його діяльності.

Видатки бюджету Євросоюзу також регулюються установчим договором. Положеннями ст. 310 ДФЄС передбачається, що видатки бюджету санкціонуються на весь фінансовий рік згідно зі спеціальним регламентом, що приймається відповідно до ст. 322 ДФЄС.

Правові засади середньострокового (на період не менше 5 років) бюджетного планування ЄС передбачені в ст. 312 ДФЄС. Запроваджуваний у формі регламенту багаторічний фінансовий рамковий план має забезпечувати упорядкований розвиток видатків Союзу в межах його власних ресурсів. Щорічний бюджет Союзу повинен відповідати фінансовому рамковому плану. При цьому останній встановлює граничні суми ("стелі") щорічних асигнувань для різних категорій видатків.

Договір про функціонування ЄС передбачає неможливість ухвалення Союзом жодних актів, які можуть мати значні наслідки для бюджету, без гарантій того, що видатки, які випливають з цих актів, можуть бути профінансовані в межах власних ресурсів Союзу і з додержанням зазначеного багаторічного фінансового рамкового плану.

Таким чином, фінансовий план визначає структуру і ліміти витрат ЄС на декілька років уперед і служить основою для розробки річного бюджету. Чинний Фінансовий план на 2007-2013 рр. встановлює такі шість категорій витрат: 1) так зване "стійке зростання", що охоплює весь комплекс заходів щодо досягнення соціального і економічного об'єднання і зростання зайнятості та розвитку конкуренції, в тому числі фінансування структурних фондів і фонду об'єднання (близько 45% бюджету); 2) збереження і управління природними ресурсами, в тому числі витрати на проведення спільної сільськогосподарської політики (включаючи всі супутні заходи, витрати на програму виведення земель з обороту, фінансову допомогу фермерам, а також витрати на забезпечення гарантованих цін на продукти рибальства (42,5%); 3) громадянство, свобода, безпека і справедливість (1,3%); 4) Євросоюз як глобальний партнер, що охоплює фінансування таких сфер, як політика сприяння розвиткові, гуманітарна допомога, сусідство і партнерство, демократія і права людини, а також спільна зовнішня політика і політика безпеки (5,7%); 5) адміністративні витрати всіх інститутів ЄС (5,8%); 6) компенсації, пов'язані зі вступом нових членів - Болгарії та Румунії (0,1%).

Як і національні бюджети, бюджет Євросоюзу формується відповідно до певних принципів. Вони встановлюються у Фінансовому регламенті ЄС. Відповідно до Лісабонського договору розробка фінансових регламентів, що містять визначення процедур складання і виконання бюджету, а також правила надання і перевірки звітності покладаються на Раду і Європейський парламент, які діють згідно зі звичайною законодавчою процедурою і після консультації з Рахунковою палатою (ст. 322 ДФЄС). Чинний нині Фінансовий регламент 2002 р. встановлює такі принципи формування бюджету ЄС:

- принцип бюджетної єдності і достовірності, що передбачає об'єднання всіх доходів і видатків Союзу в єдиному документі;

- принцип універсальності, що полягає в забезпеченні сукупного покриття всіх витрат Союзу і неприпустимості використання окремих джерел доходу для цільового фінансування наперед визначених витратних статей;

- принцип щорічності, відповідно до якого бюджет приймається на один рік (виконання бюджету триває з 01 січня до 31 грудня) та повинен враховувати програми дій, передбачені на декілька років;

- принцип збалансованості, що передбачає відповідність (рівність) сукупних витратних статей сукупним доходним статтям,

- принцип спеціалізованості (конкретизованості) витрат, що визначає горизонтальну і вертикальну структуру побудови бюджету. Бюджетна номенклатура дозволяє групувати витрати за розділами, главами, статтями та пунктами. При цьому витрати на спеціальні цілі не можуть бути використані з іншою метою;

- принцип дотримання бюджетної дисципліни, що передбачає чіткий розподіл бюджетних функцій між інститутами ЄС;

- принцип єдиної одиниці обчислення, згідно з яким євро є єдиною одиницею обчислення для всіх операцій, пов'язаних з бюджетом.