Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 3. Правове регулювання повітряного транспорту в Європейському Союзі

Особливістю правового регулювання авіатранспорту в Євросоюзі є те, що він є природно міжнародним видом транспортом та поєднується з повітряним простором інших держав.

Правовий режим повітряних перевезень, як і правовий режим морських перевезень, визначається переважно міжнародним правом. Такс розмежування морського та повітряного транспорту у праві Євросоюзу відображено у ст. 100 ДФЄС.

Наприкінці Другої світової війни авіатранспорт стає однією з найголовніших індустрій, що регулюється на рівні національних законодавств, на основі Чиказької Конвенції 1944 р. та мережею двосторонніх угод між урядами, метою яких було захистити національні авіалінії від конкуренції. Чиказька Конвенція закріпила основні багатосторонні рамкові принципи міжнародної цивільної авіації, тоді як двосторонні угоди встановлювали здебільшого правила польотів, зокрема маршрути, призначення авіаліній та тарифи.

За 40 років повітряні пасажирські перевезення продемонстрували тенденцію до зростання: від 4% у 1970 р. до 8% у 2010 р. 13% усього вуглекислого газу, який виділяє транспорт, припадає на повітряний транспорт. Затримки рейсів збільшують споживання пального на 6%. Для підтримки зростання повітряних перевезень необхідно провести реформування їх органу управління і поліпшити інфраструктуру аеропортів Євросоюзу. Повноваження Європейської Організації з безпеки повітряних перельотів (Євроконтроль) є обмеженими через консенсусний принцип прийняття рішень.

Особливістю правого регулювання Євросоюзу у сфері авіаперевезень є те, що значною мірою воно базується на регламентах, які забезпечують уніфікацію законодавств держав-членів. Авіаційний транспорт характерний також тим, що він структурований відповідно до поставлених завдань. Основною його метою є створення належних ринкових умов та конкурентних засад для авіакомпаній, а також регламентація вимог до літаків, умов перевезення пасажирів та вантажів, забезпечення безпеки в аеропортах та під час польоту на літаках тощо.

До 1980-х рр. у державах, які нині є членами Євросоюзу, швидко зростала кількість неврегульованих польотів (чартери), що було зумовлено доступом до цих польотів, кількістю та маршрутами. У двосторонніх міжурядових угодах щодо надання послуг повітряного перевезення держави-члени почали лібералізувати заплановані польоти. Наприклад, у 1984 р. Велика Британія уклала договір з Нідерландами про можливість для будь-яких авіаліній, заснованих у третій країні, здійснювати авіаперевезення між цими двома країнами. Такі фактори спричинили появу правових актів на наднаціональному рівні, які б урегульовували сферу повітряних перевезень в Євросоюзі.

Політика Євросоюзу щодо лібералізації повітряного транспорту охоплює чотири основні сфери: доступ на ринок, контроль обсягів, тарифи та питання ліцензій на роботу компаній. Політику було визначено ще у 1980 р. та запроваджено у три етапи.

"Перший повітряний пакет з цивільної авіації", який складався з чотирьох правових актів, було прийнято у 1987 р., набув чинності з 1 січня 1988 р. Цей пакет заходів включав:

- Директиву Ради № 87/601 щодо фіксування повітряних зборів для регулярних рейсів у межах Євросоюзу;

- Директиву Ради № 87/602, що дозволяє авіалініям обмінюватись пасажиропотоком та сприяє доступу нових авіаліній до ринку авіаперевезень;

- Регламенти Ради № 3975/87 та № 3976/87, що встановлюють правила конкуренції на повітряному транспорті та забезпечують винятки із заборон для певних категорій угод, таких як спільне планування та координація у потоках пасажирів.

Таким чином, цей пакет стосувався лише маршрутів між державами-членами і не застосовувався до внутрішніх перевезень або польотів до третьої країни. Тому у липні 1989 р. було запропоновано, а в червні 1990 р. було прийнято так званий "другий повітряний пакет", який складався з:

- Регламенту Ради № 2342/90 щодо зборів за регулярні послуги авіаційним транспортом;

- Регламенту Ради № 2343/90 стосовно доступу авіаперевізників до регулярних перевезень у межах маршрутів Співтовариства та щодо взаємного обміну пасажиропотоком між перевізниками на регулярних повітряних рейсах між державами-членами;

- Регламенту Ради № 2344/90, що посилював правила конкуренції стосовно певних категорій угод та узгодженої практики в повітряному секторі.

Знову ж таки, новий пакет заходів стосувався регулярних пасажирських польотів, чартери та фрахт (вантажні перевезення) були виключені.

Третій етап лібералізації (або "третій повітряний пакет") набув чинності 1 січня 1993 р. У липні 1992 р. були прийняті:

Регламент № 2407/92 щодо гармонізованих вимог видачі ліцензій авіалініям;

- Регламент № 2408/92 про вільний доступ усіх авіаліній ЄС до отримання таких ліцензій до всіх маршрутів;

- Регламент № 2409/92, що встановлює повну свободу зборів та тарифів.

Таким чином, ці документи запровадили повну лібералізацію ринку послуг у сфері повітряного транспорту. Авіалінії відтепер не зобов'язані погоджувати свої тарифи з національними урядами. Відтоді в Євросоюзі діють спільні правила ліцензування повітряних перевізників усіх держав-членів. Для повітряного каботажу, який став реальністю тільки 1 квітня 1997 р., було передбачено перехідний період.

З метою запровадження уніфікованих принципів регулювання авіаперевезень в Європі із забезпеченням високого рівня безпеки авіаперевезення було створено Європейське агентство з авіабезпеки відповідно до Регламенту № 1592/2002.

Оскільки лібералізація веде до створення насправді єдиного ринку повітряного транспорту, Євросоюз уніфікував законодавство держав-членів з метою забезпечення однакових умов для всіх повітряних компаній. Зокрема, Регламентом № 1899/2006 щодо гармонізованих вимог та адміністративних процедур у сфері цивільної авіації було розроблено технічні стандарти та адміністративні процедури для визначення загальних стандартів льотної придатності повітряного судна, що сприяло взаємному визнанню ліцензій осіб, які працюють у сфері цивільної авіації, що дозволяє безпосередньо наймати пілотів з будь-якої держави-члена Євросоюзу.

У липні 2006 р. Комісія запропонувала модернізувати та спростити правові рамки для внутрішнього ринку повітряних перевезень шляхом "кодифікації" нормативно-правових актів в єдиний документ.

На першому етапі консолідації законодавства Євросоюзу у сфері повітряних перевезень було прийнято Регламент № 1008/2008 про спільні правила надання послуг повітряним транспортом (консолідована версія), який набув чинності 1 листопада 2008 р. Таким чином, велику кількість нормативно-правових актів у сфері повітряних перевезень було замінено одним консолідованим документом.

Єдине європейське небо, що передбачає єдиний простір аеронавігації та надання послуг у сфері повітряних перевезень, регулюється рамковим Регламентом Європарламенту та Ради № 549/2004. Для ефективного функціонування Єдиного європейського неба прийнято ще три регламенти: Регламент Європарламенту та Ради № 550/2004 щодо положень про авіанавігаційні послуги в рамках Єдиного Європейського неба (Регламент щодо послуг); Регламент Європарламенту та Ради № 551/2004 щодо організації та використання авіапростору Єдиного Європейського неба (авіапросторовий Регламент); Регламент Європарламенту та Ради № 552/2004 щодо взаємодії мережі управління Європейським авіаційним потоком/трафіком (Регламент про взаємодію).

Правове регулювання питань безпеки польотів в Євросоюзі було спричинено катастрофою авіалайнера компанії "Флеш Ейрлайнз" у 2004 р. Ця катастрофа загострила питання взаємообміну інформацією про безпеку літаків після з'ясування того факту, що чартерній єгипетській авіакомпанії було заборонено входити у повітряний простір Швейцарії, однак французькі органи вважали авіакомпанію безпечною. У зв'язку з цим було прийнято Регламент № 2111/2005, що надає можливість Комісії приймати рішення про заборону небезпечним літакам здійснювати перевезення на території Євросоюзу (встановлювати "чорний перелік" авіакомпаній). У цьому зв'язку також було прийнято Регламент Європарламенту і Ради № 785/2004 щодо вимог страхування для повітряних перевізників і операторів повітряного флоту.

Результатом повної лібералізації повітряних перевезень у межах Євросоюзу стало підвищення рівня прав пасажирів повітряного транспорту. З огляду на це було прийнято Регламент № 261/2004, який запроваджує спільні правила стосовно компенсації та допомоги пасажирам у разі відмови у посадці та затримання рейсу. Регламент стосується як регулярних, так і нерегулярних рейсів; він діє не лише щодо пасажирів, які вилітають з аеропорту, розташованого в державі-члені Євросоюзу, а й у тому випадку, коли авіакомпанія, яка здійснює рейс, є перевізником Євросоюзу, а також є чинним щодо пасажирів, які летять із третьої країни до держави-члена Євросоюзу, якщо тільки ця третя країна не забезпечила їм аналогічні права. Регламент установлює розміри компенсації для пасажирів, яка варіює залежно від відстані рейсу. Аналогічну схему захисту прав пасажирів прийнято також у рамках залізничного транспорту Євросоюзу.

Початком реалізації Євросоюзом спільної зовнішньої політики щодо повітряного транспорту стали судові рішення 2002 р. (так звані "рішення відкритого неба" - "ореn skies" judgments). Ці судові справи чітко регламентували компетенцію Євросоюзу у сфері міжнародних послуг повітряним транспортом. Традиційно міжнародні повітряні послуги регулювалися двосторонніми міжнародними угодами між державами, однак з 2002 р. Євросоюз одержав виключну компетенцію укладати двосторонні угоди з третіми країнами щодо повітряного сполучення.

З юридичної точки зору судові рішення 2002 р. означають, що держави-члени не мають права одноосібно вести двосторонні переговори з третіми країнами стосовно повітряного транспорту, натомість міжнародне повітряне сполучення є виключною компетенцією Євросоюзу. Це означає, що укладені двосторонні угоди держав-членів з третіми країнами мають бути адаптовані під право Євросоюзу. Певні положення двосторонніх угод про повітряне сполучення між державами-членами і третіми країнами, які суперечать нормам права Євросоюзу, повинні бути приведені у відповідність до них з метою створення міцної правової бази для повітряного сполучення та збереження безперервності таких повітряних перевезень. Таким чином, двосторонні переговори з третіми країнами мають проводитись згідно з Регламентом 847/2004, який передбачає стандартні статті, що випливає з компетенції Євросоюзу та його законодавства.

Зазначені двосторонні угоди отримали назву "горизонтальних". Такий "горизонтальний" договір було укладено і з Україною у 2005 р. про певні аспекти повітряного сполучення.