Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 1. Передумови та підстави для запровадження основ правового регулювання державних закупівель на рівні Євросоюзу

1. Передумови та підстави для запровадження основ правового регулювання державних закупівель на рівні Євросоюзу

Політика ЄС стосовно правового регулювання сфери держзакупівель здійснюється саме в рамках політики щодо спільного ринку. Загальна вартість державних закупівель поступово збільшується і перевищує 1500 млрд євро на рік, або приблизно 16% ВВП Євросоюзу. Отже, задоволення державних потреб шляхом постачання товарів, надання послуг та виконання робіт за державні кошти є одним із важливих напрямів економічної діяльності ЄС.

Для забезпечення ефективного функціонування системи державних закупівель у ЄС створено детальну базу правового регулювання, основу якої закладено в положеннях установчих договорів і деталізовано в актах інститутів Євросоюзу. Норми внутрішнього права держав-членів мають відповідати положенням цих актів і відіграють роль додаткових інструментів у регулюванні держзакупівель у ЄС. Органи державної влади зазвичай використовують механізми ринку, щоб задовольнити свої потреби за допомогою правових механізмів, зокрема для укладання контрактів між державними органами-замовниками і постачальниками товарів чи послуг. Специфіка держзакупівель полягає в тому, що при їх здійсненні однією зі сторін виступає представник державних інтересів. Окрім того, держзакупівлі не обмежуються державними кордонами замовника, тому в ЄС ця сфера є предметом не лише національного, а й загальноєвропейського регулювання. Так, на сучасному етапі правове регулювання держзакупівель значним чином, гармонізоване і здійснюється як на рівні ЄС, так і на національному рівні.

Поняття "закупівля" є значно ширшим, ніж "купівля". Його використовують, коли йдеться не лише про придбання товарів, робіт і послуг, а й про проведення аналізу вимог (критеріїв) до постачання товарів або надання послуг чи виконання робіт, а також про перевірку їх належного виконання. Термін "державні закупівлі" застосовують щодо закупівель, які повністю або частково здійснюються за рахунок державних коштів. Можна визначити поняття "державні закупівлі" як узагальнюючий термін, тобто як закупівлю на конкурентній основі, згідно з визначеними правилами та умовами, товарів, робіт і послуг за державні кошти з метою підтримки життєдіяльності держави на належному рівні.

У більшості країн ЄС уряд разом з іншими органами державної влади є одним із найбільших покупців товарів та послуг - як найбільш поширених, так і високотехнологічних. Разом із тим, може мати місце політичний тиск, спрямований на більш прихильне ставлення до національних виробників таких товарів та послуг.

Ринок ЄС характеризувався національним сегментуванням, а державні контракти (договори) називали "останнім оплотом державного протекціонізму". Систематичне надання переваги національним підприємствам, компаніям чи фірмам пояснюється тим, що державна влада використовує закупівлі як зручний механізм для стимулювання економічного розвитку, сприяння науковим дослідженням, забезпечення зайнятості населення тощо. Важливість держзакупівель для економіки держав-членів найбільше перешкоджала досягненню компромісу щодо їх спеціального регулювання в установчих договорах ЄС.

Положення установчих договорів ЄС є базисом, оскільки містять лише основні принципи правового регулювання, які мають загальне застосування і яких необхідно дотримуватися при укладенні контрактів про держзакупівлі. Це, наприклад, принцип заборони дискримінації на підставі національності; принципи вільного руху товарів, послуг, капіталів, заборони кількісних обмежень імпорту та експорту, а також еквівалентних до них заходів; принцип свободи заснування. У консолідованих договорах можна виділити окремі положення щодо держзакупівель: передбачено, що будь-яка держава-член може здійснювати необхідні заходи для захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, що пов'язані з виробництвом або торгівлею зброєю, боєприпасами, тобто встановлюється виняток для військових потреб держави. Можна також виокремити положення щодо асоціації із заморськими країнами і територіями, які встановлюють одну з п'яти цілей такої асоціації: для інвестицій, фінансованих ЄС, участь у тендерах відкрита і здійснюється на рівних умовах для всіх фізичних та юридичних осіб, які є громадянами держави-члена або однієї із зазначених країн і територій.

Зауважимо, що у Лісабонському договорі 2007 р. не передбачено зміни у правовому регулюванні сфери держзакупівель, оскільки регулювання основних свобод та заборона дискримінації залишаються ідентичними за змістом. Слід також звернути увагу на те, що передбачається запровадження нових статей, зокрема з метою сприяння організації оперативних потреб та використання ефективних та сумісних методів закупівель для Європейського оборонного агентства.

Норми установчих договорів не встановлюють зобов'язань щодо забезпечення прозорості процедур у сфері держзакупівель. Саме тому виникла потреба в прийнятті спеціальних нормативних актів на рівні ЄС. Спеціальне вторинне законодавство ЄС щодо держзакупівель було прийнято після того, як стало зрозумілим, що загальні принципи, зокрема основні свободи та заборона дискримінації, є недостатніми, аби відкрити для конкуренції традиційно закриті та розмежовані національні ринки держав-членів. Розбіжності у внутрішньому законодавстві держав-членів залишалися суттєвими. Першочергове завдання для Євросоюзу полягало в тому, щоб державні контракти стали доступними для всіх суб'єктів ринку на рівних засадах.

Політика у сфері регулювання державних закупівель на рівні ЄС розпочалась у 1970-х рр. Спершу було ухвалено Директиву 71/305/ЄЕС - про узгодження процедури укладання державних контрактів щодо виконання робіт, а згодом Директиву 77/62/ЄЕС - про координацію процедури укладання державних контрактів щодо постачання товарів.

З 1993 р: було введено в дію шість директив, зі змінами і доповненнями, що створили базу для регулювання держзакупівель у межах ЄС. Це: Директива 93/36/ЄЕС про державну закупівлю товарів; Директива 93/37/ЄЕС про державну закупівлю робіт; Директива 92/50/ЄЕС про державну закупівлю послуг; Директива 89/665/ЄЕС про засоби правового захисту (щодо оскаржень); Директива 93/38/ЄЕС щодо підприємств з надання комунальних послуг, Директива 92/13/ЄЕС про засоби правового захисту підприємств з надання комунальних послуг (щодо оскаржень).

Слід наголосити на тому, що метою зазначених директив не є гармонізація внутрішніх норм права щодо державних закупівель. Ці документи покликані координувати національні процедури укладення контрактів у сфері державних закупівель шляхом впровадження мінімальних загальних норм, що їх будуть застосовувати до контрактів, вартість яких перевищує встановлену суму.

Намагаючись створити внутрішній ринок, тобто простір без кордонів, де забезпечується вільний рух робочої сили, товарів і послуг, лібералізацію ринку державних закупівель почали розглядати як одну з "найважливіших цілей" внутрішнього ринку. Отже, Комісія ЄС встановила, що саме необхідно для забезпечення відкритості державних контрактів для всіх країн на однакових умовах і прозорих тендерних процедур, аби можна було контролювати й забезпечувати дотримання принципів, закладених у Договорі про заснування ЄС. У листопаді 1997 р. у "Повідомленні про спільний ринок", підготовленому Комісією ЄС, що містить деталізовані ознаки рівня імплементації та застосування законодавства спільного ринку, було підтверджено, що державні закупівлі є однією з ключових сфер єдиного ринку, в яких результати ще не збігаються з прогнозами.

У Звіті Комісії ЄС про державні фінанси у 2003 р. зазначається, що конкурентна практика у сфері державних закупівель - це істотний чинник досягнення ефективності державних видатків. Конкурентні, прозорі ринки держзакупівель допомагають органам державної влади отримувати дешевші та більш якісні товари й послуги. Відкриті й недискримінаційні процедури можуть також допомогти підвищити конкурентоспроможність фірм, що функціонують на ринку державних закупівель.

У 2004 р. відбулася реформа у правовому регулюванні, і зазначені вище директиви було замінено двома консолідуючими актами. Дослідження вторинного права ЄС на сучасному етапі дає підстави стверджувати, що у правовому регулюванні держзакупівель спостерігається чітка дихотомія цієї сфери, тобто поділ на традиційний (закупівля товарів, робіт і послуг) і особливий (постачання води, енергоресурсів, транспортні та поштові послуги) сектори.

Мета Комісії полягала в тому, щоб, зреагувавши на критику, прискорити сучасні тенденції у розвитку сфери державних закупівель та водночас підтримувати стабільність її основної структури. Найбільш помітним нововведенням у них є поєднання трьох директив (93/36/ЄЕС, 93/37/ЄЕС, 92/50/ЄЕС) в один єдиний документ, щоб спростити систему регулювання. Врегульовано також питання щодо здійснення державних закупівель для підприємств з надання комунальних послуг (водо- та енергопостачання, транспорту і послуг зв'язку).

Комісія ЄС має ключове значення у реформуванні системи правового регулювання держзакупівель. Вона проводить детальні консультації з означених питань з громадськістю й усіма зацікавленими сторонами, узагальнює та готує пропозиції щодо внесення відповідних законодавчих змін.

У складі Комісії ЄС один з її 27-ми чиновників (комісарів) відповідає за політику щодо внутрішнього ринку та послуг. Кожен комісар очолює одну або декілька генеральних дирекцій, а в рамках однієї з них певний підрозділ відповідає за політику щодо державних закупівель. Нарешті, існують конкретні напрями політики щодо державних закупівель, зокрема, економічний та міжнародний аспект державних закупівель та електронні закупівлі; формування та запровадження права державних закупівель.

Оскільки сфера державних закупівель належить до політики щодо внутрішнього ринку, то в цьому разі ухвалення законодавчих змін у ЄС відбувається за процедурою спільного прийняття рішень Європарламентом і Радою ЄС. Комісія надсилає законопроект в обидві інституції одночасно, у кожній з них він обговорюється і проходить два читання. Якщо ці дві інституції не можуть дійти згоди, законопроект виносять на так званий Комітет примирення. До його складу входить однакова кількість представників Ради і Європарламенту, участь у його засіданнях беруть представники Комісії ЄС. Коли Комітет ухвалює компромісне рішення, узгоджений текст надсилають до Європарламенту і Ради на третє читання.

Окрім того, існує Консультативний комітет з питань державних закупівель, заснований Рішенням Комісії 87/305/ЄЕС ще у 1987 р. з метою залучення висококваліфікованих осіб, які могли б передавати власні знання в галузі державних закупівель на рівні ЄС.

Завданням Комітету є надання допомоги Комісії, на її вимогу чи з власної ініціативи Комітету, щодо економічних, технічних, юридичних та соціальних аспектів державних закупівель. Комітет має надати можливості більш глибоко оцінювати проблеми, що можуть виникати під час застосування законодавства ЄС у цій сфері.

Консультативний Комітет з питань державних закупівель включає не більше 25 членів, їх перелік Комісія публікує в "Офіційному віснику ЄС" (далі - ОВ). Комітет формується з незалежних експертів, досвід яких та компетенція в питаннях державних закупівель широко визнані на рівні ЄС. Членів Комітету призначає Комісія. Комітет може запрошувати як експерта будь-яку особу, що є компетентною в питанні, винесеному на порядок денний. Комітет може створювати робочі групи, а представники відповідних департаментів Комісії ЄС повинні брати участь у таких зборах та робочих групах.