Право Європейського Союзу - Муравйов В.І. - 5. Гармонізація законодавства в Європейському Союзі

Одним із найбільш дієвих засобів подолання перешкод на шляху до створення в межах ЄС внутрішнього ринку вважається гармонізація законодавства. Вона полягає у приведенні норм внутрішнього права держав-членів Євросоюзу у відповідність до вимог права об'єднання з метою створення однакових правових умов для учасників ринкових відносин.

Договір про функціонування Євросоюзу не дає визначення поняття гармонізації, проте передбачає необхідність її здійснення. Він також визначає сфери, способи і правові механізми гармонізації законодавств держав-членів з правом ЄС.

У ДФЄС гармонізація передбачена в межах створення простору свободи, безпеки і юстиції, при регулюванні відносин на внутрішньому ринку ЄС, в окремих секторах співпраці.

Треба зазначити, що в установчому договорі та інших документах, які створюють правові засади для регулювання європейської інтеграції в ЄС, використовуються різні терміни для визначення процесу приведення у відповідність внутрішнього законодавства до права Євросоюзу. Зокрема, у ДФЄС такими термінами є "зближення" (статті 81,114,115, 151), "гармонізація" (статті 113,149,165,166,191), "встановлення мінімальних правил і стандартів" (статті 78,82,83). ДФЄС закріплює також такий принцип гармонізації, як взаємне визнання національних правил і стандартів (ст. 70).

Терміни "зближення" і "гармонізація" застосовуються у більшості сфер, в яких здійснюється європейська інтеграція, а також у міжнародних угодах Союзу. Як свідчить практика реалізації права ЄС, терміни "зближення" і "гармонізація" вживаються як синоніми. Проте більш поширеним є застосування поняття "гармонізація", яке, на думку багатьох фахівців з права Євросоюзу, адекватніше за інші терміни віддзеркалює суть процесу створення гомогенного правового середовища в межах європейських інтеграційних об'єднань відповідно до моделей, запропонованих інститутами ЄС.

Терміни "мінімальні правила і стандарти" мають обмежене використання, їх застосовування пов'язане з регулюванням відносин у межах ПСБЮ та внутрішнього ринку ЄС.

Гармонізація законодавства не вимагає від держав-членів ухвалення однакових правових актів. Ідеться насамперед про те, щоб держави-члени застосували схожі закони чи інші правові акти. У цьому зв'язку важливе значення може мати питання стосовно підходу до моделювання актів з гармонізації: чи в такому акті будуть об'єднуватись кілька національних законів, чи основою стане якийсь національний закон, чи це будуть нові положення, які не матимуть аналогів у національному законодавстві? В межах ЄС перевагу було віддано останній з трьох моделей. Тому не є випадковим, що основними правовими актами, за допомогою яких здійснюється гармонізація в Євросоюзі, є директиви. Про це йдеться в ст. 114 ДФЄС. Але це не означає, що повністю було відкинуто інші дві моделі.

На відміну від інших заходів з гармонізації, застосування мінімальних правил і стандартів допускає можливість їх підвищення державами-членами у своєму законодавстві. Такий відступ від норм права Євросоюзу не вважається його порушенням.

Принцип взаємного визнання передбачає визнання державами-членами норм і стандартів, які діють у внутрішньому праві інших держав-членів. Взаємне визнання діє до появи правил і стандартів ЄС. Принцип взаємного визнання застосовується у сфері ПСБЮ та для регулювання відносин на внутрішньому ринку ЄС.

У межах ПСБЮ гармонізація законодавств поширюється на такі сфери, як політика стосовно прикордонного контролю, надання притулку і імміграція; співпраця судів у цивільних і кримінальних справах; співпраця органів поліції. Зокрема, ст. 78 передбачає запровадження спільних процедур надання і позбавлення єдиного статусу отримання притулку чи додаткового захисту; ухвалення стандартів стосовно умов для прийняття осіб, які звертаються за наданням притулку чи додатковим захистом. Стаття 81 серед інструментів співпраці судів у цивільних справах називає вжиття заходів з метою зближення законів і нормативних актів держав-членів. При здійсненні співпраці судів у кримінальних справах можуть ухвалюватися мінімальні правила (статті 82,83). Вони стосуються процедурних питань, а також визначення кримінальних правопорушень і санкцій у сферах особливо серйозних кримінальних злочинів транскордонного характеру.

Основними правовими формами реалізації заходів щодо гармонізації національних законів та підзаконних актів країн - членів у сфері кримінального права є директиви.

Правові засади гармонізації законодавства з метою забезпечення нормального функціонування внутрішнього ринку ЄС визначені в статтях 114-118 ДФЄС, у рішеннях Суду ЄС, а також в актах інститутів Союзу.

Гармонізація законодавств передбачає створення однакових правових умов для економічної діяльності на внутрішньому ринку. Вона доповнює заборону прямої та непрямої дискримінації учасників ринкових відносин. Встановлюючи такі заборони, право ЄС охоплює більшу сферу, ніж правила ГАТТ/СОТ. Справа в тому, що в рамках ГАТТ/СОТ теж діє заборона прямої та непрямої дискримінації, але така недискримінація обмежується встановленням національного режиму відповідно до ст. НІ ГАТТ. Поза межами нього режиму вона не забороняється.

Відповідно до ст. 114 ДФЄС гармонізація охоплює закони, нормативні постанови та адміністративні акти, які справляють безпосередній вплив на створення та функціонування внутрішнього ринку. З цього випливає, що практично гармонізація може охоплювати більшість сфер економічної співпраці держав-членів у межах ЄС.

Сфери застосування директив можна згрупувати залежно від того, яка процедура використовується при їхньому ухваленні. Зокрема, більшість директив, що приймається одноголосно відповідно до процедур, встановлених у ст. 114, використовується для ухвалення правових заходів з гармонізації поза межами створення внутрішнього ринку як території без внутрішніх кордонів, на якій гарантується вільне пресування осіб, капіталу, товарів і послуг (ст. 26.2). Як виключення, та сама процедура застосовується і і до фіскальних положень, положень про вільне пересування осіб та положень про основні права та інтереси осіб, які працюють за наймом (ст. 115.2). Відповідні процедури з гармонізації законодавства у цих галузях, що належать до функціонування внутрішнього ринку, встановлені також іншими статтями установчого договору, зокрема, ст. 113.

Проте більшість директив, які стосуються створення та функціонування внутрішнього ринку відповідно до ст. 26, приймаються згідно зі звичайною законодавчою процедурою. Запровадження такої процедури приводить до важливих правових наслідків у регулюванні інтеграційних процесів. З одного боку, тим самим значною мірою посилюється роль Європарламенту у здійсненні гармонізації в цій сфері, оскільки він діє разом з Радою і може накладати вето на правові акти, в яких не враховані його зауваження. З іншого боку, ухвалення актів більшістю голосів заохочує держави-члени шукати компромісні рішення, які б враховували інтереси всіх учасників, а не займати жорстку позицію і чекати, поки опинишся у меншості.

Перехід на ухвалення директив у деяких сферах співпраці більшістю голосів супроводжувався наданням державам-членам можливостей відходити від положень щодо гармонізації у чітко визначених випадках і за дотримання певних процедур.

Судова практика Союзу та ОФЄС визначили обставини, які дозволяють не застосовувати заходи з гармонізації законодавства: необхідність захисту суспільної моралі, публічного порядку та державної безпеки тощо (ст. 36), а також захист навколишнього середовища та умов праці (ст. 114.4).

Передбачені також певні випадки тимчасового незастосування заходів з гармонізації на підставах, визначених у ст. 36 ДФЄС.

Невиконання державою-членом заходів з гармонізації може призвести до звернення до Суду ЄС зі скаргою на державу-порушницю з боку Комісії або іншої держави-члена (ст. 114.9).

Загальні положення стосовно основних засад гармонізації та механізмів її здійснення отримали свій подальший розвиток у рішеннях Суду ЄС та актах інститутів Союзу. Це насамперед стосується удосконалення правових засобів гармонізації та вимог до її здійснення.

З початку діяльності європейських співтовариств гармонізація здійснювалась переважно шляхом ухвалення директив, в яких закріплювались детально розроблені базові моделі поведінки, і у держав-членів практично не залишалось свободи вибору при ухваленні актів з їх імплементації. Це так звана базова форма гармонізації. Окрім встановлення технічних стандартів у сфері промисловості, базові директиви стосувались також вмісту, маркування, пакування та стандартів безпечного споживання продуктів харчування, косметики та фармацевтичних виробів, небезпечних для здоров'я виробів, вимірювального обладнання, механічних виробів, стандартів у галузі освіти тощо. Така гармонізація себе не виправдала, оскільки, з одного боку, підготовка директив з виписаними до деталей стандартами вимагала багаторічних узгоджень на рівні держав-членів, а з іншого - дуже непросто відбувався процес реалізації державами-членами положень уже ухвалених директив. Зокрема, розробка директив щодо стандартів у галузі освіти та професійної підготовки тривала більше 10 років.

З часом базова гармонізація була доповнена взаємним визнанням національних стандартів. Принцип взаємного визнання був проголошений в рішенні Суду ЄС у справі Cassis de Dijon (1979 р.) (так званий "другий принцип Кассіс"). Він означає, що коли не існує обґрунтованих підстав для недопуску товарів і послуг, що виробляються та реалізуються або надаються на законних підставах та території держави-члена, то такі товари і послуги мають бути допущені для реалізації на території всіх інших держав-членів. Законними підставами для обмежень щодо допуску на свою територію товарів і послуг, які виробляються і реалізуються або надаються на території інших держав-членів, можуть бути ті, що перелічені у ст. 36 ДФЄС.

Важливо також мати на увазі, що взаємне визнання діє доти, доки не будуть ухвалені положення права Союзу тій чи іншій сфері.

Гармонізація через взаємне визнання національних стандартів, які стосуються виробництва і реалізації товарів та надання послуг, призводить до того, що контроль за їх дотриманням обмежується країною походження. Завдяки цьому усувається необхідність в його дублюванні в інших державах-членах, на територію яких поступають такі товари, чи де надаються послуги від виробників та провайдерів з країни походження, а це, у свою чергу, призводить до його спрощення та здешевлення.

З іншого боку, підвищується відповідальність національних контрольних установ країн походження за свою діяльність та посилюється рівень довіри між державами-членами.

Основними сферами, в яких здійснюється гармонізація шляхом взаємного визнання національних стандартів, є фінансові послуги, визнання кваліфікації, технічні стандарти.

Ще одним способом гармонізації внутрішнього законодавства в ЄС є мінімальна гармонізація. її поява пов'язана з так званим "новим підходом" до запровадження гармонізованих технічних стандартів на рівні співтовариства, який, у свою чергу, був обумовлений необхідністю ліквідувати появу все нових перешкод на шляху вільного пересування товарів та надання послуг у вигляді великої кількості технічних бар'єрів, що з'явилися в результаті швидкого розвитку нових технологій, а також спроб держав-членів використати цей об'єктивний фактор, щоб обмежити конкуренцію для національних виробників та провайдерів послуг з боку конкурентів з інших держав-членів.

"Новий підхід" до гармонізації був викладений у повідомленні, направленому Комісією ЄС Раді та Європарламенту. В ньому зазначалось, що гармонізація законодавства повинна бути обмежена встановленням найбільш важливих вимог щодо безпеки або інших вимог, які стосуються інтересів суспільства, і яким повинні відповідати всі товари, якщо вони претендують на вільне пересування в межах ЄС.

Пріоритетними сферами для здійснення мінімальної гармонізації є виробництво будівельних матеріалів, електричного устаткування тощо.

Для сертифікації продукції на відповідність до гармонізованих стандартів на рівні Євросоюзу діють такі органи, як Європейський комітет із стандартизації (СЕМ), Європейський комітет з технічної стандартизації тощо. Продукції, що пройшла сертифікацію в органах співтовариства із стандартизації, надається спеціальне маркування за допомогою літерів СЕ. Воно означає, що така продукція може реалізуватися на території всіх держав-членів.

Мінімальна гармонізація надає державам-членам можливість самим вирішувати, яким чином досягати встановленої мети з використанням правових інструментів, які надає в їх розпорядження національне право. Вона не забороняє державам-членам користуватися для власних потреб більш високими стандартами, але це не повинно перешкоджати доступу на їх територію імпортованих товарів та послуг, які відповідають гармонізованим мінімальним стандартам. Тобто мінімальна гармонізація не є перепоною для подальшого наукового та технічного прогресу. На це також спрямоване положення ДФЄС, в якому зазначається, що при підготовці пропозицій з гармонізації у таких галузях, як захист здоров'я, безпека, охорона навколишнього середовища та захист споживачів, за основу повинні братися високий рівень захисту, враховуючи нові досягнення, що базуються на наукових фактах (ст. 114.5).

І, навпаки, деякі директиви дозволяють державам-членам використовувати нижчі стандарти, ніж ті, що діють на рівні Союзу. Такі стандарти стосуються переважно невеликих національних виробників, які збувають свою продукцію на місцевих ринках.

Серед основних принципів гармонізації, які склалися в результаті рішень Суду ЄС та ухвалення законодавчих актів Союзу, можна виділити принцип прозорості, взаємної довіри, контролю у країні походження та єдиної ліцензії.

Принцип прозорості ґрунтується на зобов'язанні держав-членів інформувати Комісію ЄС про запровадження нових вимог щодо якості, експлуатаційних характеристик, безпеки, тестування, пакування та маркування якогось продукту. У свою чергу, Комісія ЄС інформує про це інші держави-члени. Принцип прозорості також означає, що держави-члени повинні обмежитись наданням інформації споживачеві щодо компонентів продукту або послуги замість контролю їх вмісту. Нарешті, цей принцип вимагає забезпечення прозорості фінансової інформації між державними та приватними підприємствами.

Принцип взаємної довіри випливає з положень установчих договорів та їх тлумачень Судом ЄС. Зокрема, це стосувалося положень ст. 10 Договору про заснування Європейського співтовариства, які вимагали від держав-членів вживати всіх необхідних заходів з метою виконання покладених на них договором зобов'язань, а також утримуватись від будь-яких дій, що можуть суперечити таким зобов'язанням. Посилаючись на ці положення, Суд ЄС обґрунтував примат права ЄС щодо внутрішнього права держав-членів та оголосив, що приписи ст. 10 закріплюють лояльність держав у їхніх взаємовідносинах. Це означає, що держави-члени у випадках порушень права ЄС з боку інших держав-членів не повинні використовувати як засіб протидії таким порушенням аналогічні заходи у відповідь.

Крім того, дотримання положень права ЄС має забезпечуватися в державах-членах на всіх рівнях усіма органами та фізичними і юридичними особами.

Певні обмеження на розширення сфер гармонізації встановлює принцип субсідіарності, закріплений у ст. 5.3 ДЄС. У ній зазначається, що "у сферах, які не належать до його виключної компетенції, Союз діє лише тоді і настільки, наскільки цілі передбачених дій не можуть бути повною мірою досягнуті державами-членами на центральному, регіональному або місцевому рівні, проте, зважаючи на масштаби і наслідки передбачених дій, можуть бути краще досягнуті на рівні Союзу".

Подальше уточнення змісту принципу субсідіарності міститься у Протоколі про застосування принципів субсідіарності і пропорційності, який є додатком до Лісабонських договорів про Євросоюз і ДФЄС.

Принцип субсидіарності визначає засади розподілу компетенції між Союзом і державами-членами. Закріплення цього принципу в установчому договорі дозволило встановити певні обмеження на подальше неконтрольоване розширення компетенції ЄС за рахунок її звуження у держав-членів. Одним із дієвих інструментів розширення компетенції Союзу була і все ще залишається гармонізація, оскільки при її здійсненні дуже важко встановити чіткі кордони між сферами, охопленими гармонізацією, та тими, яких вона не зачіпає. Наприклад, гармонізація у сфері охорони навколишнього середовища почала здійснюватися ще до включення цієї сфери співробітництва до установчих договорів про європейські співтовариства. Тому невипадковим є те, що спочатку принцип субсидіарності був закріплений у ст. 130 Я 4 ЄЄЄА, яка стосувалася сфери охорони навколишнього середовища.

Ще одним способом гармонізації законодавства в ЄС є приєднання держав-членів до міжнародних конвенцій і приведення ними свого законодавства у відповідність до положень цих документів. Основними сферами гармонізації законодавства шляхом приєднання до міжнародних конвенцій є захист інтелектуальної власності, соціальне і трудове право.

Таким чином, у Союзі гармонізація внутрішнього права держав-членів з правом Євросоюзу охоплює насамперед сферу функціонування внутрішнього ринку ЄС. Основними способами гармонізації тут виступають імплементація у внутрішньому праві положень директив, взаємне визнання державами-членами чинних національних стандартів до ухвалення на рівні ЄС загальноєвропейських стандартів, приєднання держав-членів до міжнародних конвенцій. Новою сферою гармонізації внутрішнього законодавства держав-членів Євросоюзу став ПСБЮ. Правовими інструментами гармонізації тут є директиви і мінімальні стандарти.