Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 3.1. Право соціального захисту і соціальне право

Право соціального захисту необхідно відмежовувати від інших галузей права, зокрема трудового, адміністративного, цивільного. Характерною рисою предмета права соціального захисту є комплекс відносин матеріального, процедурного і процесуального характеру, які виникають у зв’язку з організацією та безпосереднім наданням соціальних виплат та послуг – як комплексу державних заходів щодо захисту населення від наслідків соціальних ризиків. Цей комплекс відносин характеризується єдністю, системністю, а їх правове регулювання здійснюється за допомогою комплексного юридичного методу.

Водночас у системі національного права право соціального захисту, на нашу думку, включено до комплексної інтегрованої правової структури соціального права. Соціальне право стало предметом наукового аналізу ще на початку XХ ст., хоча феномен соціального права по-різному трактувався, а в цей термін вкладався різний зміст. Леон Дюгі у праці "Соціальне право. Індивідуальне право. Перетворення держави" (СПб., 1909) пише, що всі індивіди зобов’язані підкорятися соціальній нормі, оскільки вони – суть істоти соціальні. Ця соціальна норма, як би її не називали і не обґрунтовували, безумовно існує, не може не існувати, оскільки без неї не було б суспільства. Соціальна норма ґрунтується на факті соціальної солідарності як факті взаємної залежності, котра з’єднує в силу спільності потреб і поділу праці, членів роду людського, і зокрема членів однієї соціальної групи. Натомість Л. Дюгі відрізняє цю соціальну норму від концепції природничого права, котре є концепцією права ідеального, абсолютного, істинного, наближатися до якого люди повинні все більше й більше. Дюгі звеличує, перебільшує соціальне право (позитивне) на відміну від людських прав (природжених), які, як він вважає, здійснили негативну місію, оскільки відразу виявили свою антисоціальну природу, завжди прагнучи освячувати індивідуальність. Вів пов’язує соціальне право з обов’язками, які має кожний стосовно всіх^*246.

*246: { Дюги Л. Социальное право. Индивидуальное право. Преобразова ние государства. – СПб., 1909. – С. 6–9.}

Відомий німецький юрист Гірке поділяв усю систему права на дві частини: індивідуальне та соціальне право. В основу соціального права Гірке покладав усвідомлення людиною себе як члена суспільного цілого^*247.

*247: { Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. – М., 1996.}

Аналіз сучасних наукових джерел призводить до висновку, що зарубіжні та вітчизняні дослідники розуміють соціальне право у таких значеннях: як комплексну галузь права, як самостійну галузь права, як певну правову спільність.

Визнання сучасного соціального права тісно пов’язане із соціальною політикою Європейського Союзу. Європейське соціальне право науковці розглядають як системну правову структуру, до складу якої входять трудове право, право соціального забезпечення та інші норми, які регулюють захист соціальних прав. Визнання соціального права як такого вважається французькою доктриною соціального права. Відповідно до такої теоретичної конструкції ст. 118 Установчого договору Європейського Союзу 1957 р. згадує трудове право як підгалузь соціального права. На сьогодні соціальне законодавство ЄС включає такі інститути: трудовий договір, робочий час і час відпочинку, охорону праці та здоров’я працівників, участь трудящих в управлінні виробництвом, рівність чоловіків і жінок у сфері трудових відносин, соціальне страхування та соціальне забезпечення та деякі інші. Комісія ЄС протягом усього свого існування намагається вирішити проблему зближення, гармонізації норм соціального законодавства країн-учасниць для підвищення ступеня соціального захисту трудящих^*248. Найбільш очевидний шлях розвитку активності ЄС – створення єдиної правової бази соціальної політики^*249. Соціальне право ЄС досягло більш вагомих результатів, ніж право окремих країн, у цій галузі^*250.

*248: { Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового оборота: Учеб. пособие / Под ред. проф. В.В. Безбаха, доц. А.Я. Капустина, проф. В.К. Пучинского. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1999. – С. 74-79.}

*249: { Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. – М.: Юристъ, 1998.– С. 226.}

*250: { Junker A. Arbeitsund Sozialrecht in der Europalschen Union // Juristen Zeitung. – 1994. – № 6 (18 Merz). – S. 277.}

Найбільш знаковим для процесу становлення соціального права є ознаки визнання соціального права у системі права представниками науки теорії права. Ю.А. Тихомиров визначає соціальне право як таке, що призначене для реалізації і захисту не тільки індивідуальних прав громадян, а і їх сукупної охорони. Вчений включає до переліку галузей права, які становлять соціальне право, трудове, екологічне, земельне, підприємницьке право^*251.

*251: { Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учеб. для вузов. – М.: БЕК, 1995. – С. 345. 1995. – С. 346.

}

Досліджуючи проблему співвідношення системи права і системи законодавства, А.В. Міцкевич пише, що в сучасних умовах все більше поширюється сполучення приватноправових і публічно-правових методів правового регулювання у різних галузях російського права. Прикладом можуть слугувати галузі або інститути соціального права, де інтереси громадян, приватних осіб забезпечуються в основному шляхом пенсіонування, різноманітною іншою соціальною допомогою і захистом державними органами, їх власними засобами. Правова наука вже не перший рік виділяє законодавство про соціальне забезпечення зі складу трудового законодавства у самостійну галузь права. Водночас автор вважає, що поступовий прогрес законодавчого визнання і забезпечення соціальних прав, масштаби соціальних проблем, що постали перед Російською державою, соціальний характер Російської держави, закріплений у ст. 7 нової Конституції РФ, змушують думати про більш широкий підхід до соціальної політики держави. У російському законодавстві слід орієнтуватися на розвиток широкого спектра комплексного масиву соціального права, в якому доцільно забезпечити єдині, скоординовані норми і принципи правової регламентації соціального забезпечення та інших сфер соціального захисту нужденних верств населення, а також законодавства в галузі освіти, охорони здоров’я, які все більше виходять за рамки адміністративного права. При цьому автор посилається на досвід і розвиток регулювання у соціальній сфері у формі соціального права у законодавстві Франції, ФРН, Швеції та інших країн Європи, на Соціальний кодекс у Німеччині, який складений у вигляді загальної інкорпорації соціальних законів. Л.В. Міцкевич визнає соціальне право як таке, до складу якого мають входити законодавство про соціальне забезпечення, спеціальне законодавство в галузі освіти, охорони здоров’я^*252.

*252: { Проблемы общей теории права и государства: Учеб. для вузов / Под общ. ред. акад. РАН, докт. юрид. наук, проф. B.C. Нерсесянца. – М.: НОРМА – ИНФРА-М, 2002. – С. 342–346.}

JI.H. Анісімов у навчальному посібнику "Трудове і соціальне право Росії" зазначає: "Відповідно до частини першої статті 7 Конституції РФ, Російська Федерація – соціальна держава, важливим елементом якої, безумовно, є законодавче закріплення соціальної політики і соціальної захищеності людини. Воно здійснюється шляхом формування особливої галузі права – соціального права, включаючи право соціального забезпечення... Соціальне право є більш широким поняттям, ніж право соціального забезпечення, і передбачає цілу систему соціального захисту населення"^*253. Як свідчить назва цього підручника, його автори не включають трудове право до складу соціального права, а саме соціальне право зводять до права соціального забезпечення.

*253: { Трудовое и социальное право России: Учеб. пособие для вузов / Под ред. Л.Н. Анисимова. – М.: Гуманит. изд. центр "ВЛАДОС", 1999. – С. 22–24.}

Інші правознавці Російської Федерації також характеризують соціальне право як галузь права і визначають його особливості^*254. Н.Г. Кобець висловлює пропозицію про "доцільність інтеграції проблематики регулювання соціально-правового захисту населення у самостійну комплексну галузь права – "соціальне право", що сприяло б упорядкуванню державно-правового регулювання однієї з найважливіших сфер суспільних відносин"^*255. М.І. Лепіхов дає визначення соціального права як комплексної галузі права, яка становить сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у зв’язку і з приводу практичної організації та здійснення соціального захисту населення РФ у цілях пом’якшення соціальної напруженості у суспільстві. До предмета соціального права М.І. Лепіхов відносить правове регулювання захисту трудових прав громадян, медичного обслуговування, соціального обслуговування, обов’язкового соціального страхування, обов’язкового державного страхування і пенсійного забезпечення; соціального захисту окремих категорій осіб (ветеранів, інвалідів, жінок та дітей, військовослужбовців, біженців та вимушених переселенців, посадових осіб різних категорій та ін.), які проживають (перебувають) на території Росії і потребують соціального захисту; створення й організації діяльності органів соціального захисту. Автор вказує на те, що визнанню нової галузі права чиниться спротив, зокрема у зв’язку з тим, що жодна зі сфер правового регулювання суспільних відносин не включає настільки значного масиву законів та інших нормативних правових актів, які до того ж зазнають частих змін^*256.

*254: { Див., напр.: Коробов С.Е. Государство социальное и социалистическое // Юрист. – 1998. – № 3. – С. 36–39; Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. – М.: БЕК, 2001. – С. 69.}

*255: { Кобец Н.Г. Социальное право и его источники // Регулирование социальной сферы в условиях перехода к рынку / Под ред. Н.С. Слепцова. – М., 1999.}

*256: { Лепихов М.И. Право и социальная защита населения (социальное право). – М.: Былина, 2000. – С. 10–11.}

Науковці-економісти В.М. Лексін і О.М. Швецов, які досліджують проблеми реалізації соціальних зобов’язань держави, доходять висновку, що нині навряд чи правомірно говорити про наявність цілісної системи "соціального права", пояснюючи це перехідним станом самої соціальної сфери, у котрій присутні елементи як успадковані від радянського періоду, так і ті, що з’явилися в результаті економічних і соціальних реформ. Систематизації соціального законодавства заважає відсутність єдиної концепції реформування нормативної бази регулювання соціальної сфери. Така систематизація вбачається у переході від фрагментарного регулювання численними законами окремих соціальних проблем та інститутів до створення базових (по можливості, кодифікованих) законів стосовно кожної галузі (підгалузі) законодавства, що діє у соціальній сфері. Між цими базовими законами та іншими законодавчими актами названих галузей мають бути вибудовані ієрархічні відносини^*257.

*257: { Лексин В., Швецов А. Распределение социальных обязательств государства между федеральным, региональным и местными уровнями // Рос. экон. журн. – 2001. – №. 2. – С. 50–51.}

У плані можливої моделі соціального права та його основного джерела – Соціального кодексу цікаво звернутися до концепції такого кодексу. Як відомо, і в Україні, і в Росії такі проекти були розроблені. Стосовно українських проектів Кодексу соціального захисту і Соціального кодексу, розроблених у 1997 р., в літературі було здійснено детальний аналіз^*258, жодний із них не був ухвалений Верховною Радою України. Але на російському варіанті доцільно зупинитися.

*258: { Скрипник О. Соціальна, правова держава в Україні: Проблеми теорії і практики. До 10-річчя незалежності України: Монографія. – К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2000. – С 299–333.}

2 лютого 2004 р. до Державної Думи Російської Федерації був внесений проект федерального закону "Соціальний кодекс Російської Федерації". У Пояснювальній записці до проекту автори зазначають, що соціальне законодавство покликане врегульовувати відносини щодо реалізації соціальних прав громадян. Ці відносини виступають як трудові відносини, відносини щодо соціального забезпечення, цивільні, житлові відносини, відносини у сфері освіти, культури, інфраструктури, екології, безпеки та інші відносини. Відповідно до них застосовується трудове, цивільне, житлове та інше законодавство. Таким чином, соціальне законодавство є узагальнюючим терміном, що включає законодавство про соціальне забезпечення, трудове, житлове та інше законодавство. Проект Соціального кодексу РФ закріплює соціальні права громадян у різних сферах і встановлює обов’язки держави щодо забезпечення їх ефективного здійснення. Водночас проект містить в основному норми законодавства про соціальне забезпечення. На додаток до проекту додається перелік із 73 найменувань федеральних законів, які мають втратити чинність після ухвалення Соціального кодексу. Таким чином, фактично зміст цього проекту не відповідає його назві. І не дивно, що законопроект повернутий авторам у березні 2004 р. "для виконання вимог Конституції та Регламенту Державної Думи".

З одного боку, автори усвідомлюють, що термін "Соціальний кодекс" є більш широким, ніж соціальне забезпечення, а з іншого – не мають можливості в одному акті врегулювати усі відносини, що виникають у зв’язку з реалізацією усіх соціальних прав. Очевидно, що це практично не можливо.

Крім того, слід звернути увагу ще на одну теоретичну деталь, яка випливає з тексту Пояснювальної записки. Там вказано: "Розробники проекту Соціального кодексу виходили з вузького розуміння соціального забезпечення, не включаючи у предмет регулювання законодавства про соціальне забезпечення відносини, які стосуються прав громадян на освіту, працю, житло та ін. (що складає предмет інших галузей права)". З цього випливає, що автори розуміють "соціальне забезпечення" в широкому сенсі як державне забезпечення усіх соціальних прав, з чим не можна погодитися. Це – все та ж соціалістична патерналістська доктрина, коли все очікувалося від держави, що не прийнятно за ринкових відносин. Не можна прирівнювати соціальне забезпечення до забезпечення всіх соціальних прав. Тим більше, що саме соціальне забезпечення в сучасних умовах включено до більш широкої сфери – сфери соціального захисту. Стосовно останнього можна сказати, що "соціальний захист в широкому розумінні" і "захист соціальних прав" можуть застосовуватися як терміно-поняття, близькі за змістом.

В Україні також є пропозиції розглядати право соціального забезпечення у майбутньому як соціальне право^*259. На нашу думку, така концепція не має перспективи. У Соціальному кодексі можна встановити загальні засади правового регулювання і державного гарантування соціальних прав, одним із яких є й право людини на соціальне забезпечення (соціальний захист).

*259: { Лазор Л. Влияние современных условий на рассмотрение отдельных проблем кодификации нового Трудового кодекса // Кодифікація трудового законодавства України: стан та перспективи: Мат. наук.-цракт. конф., м. Запоріжжя, 25–26 червня 2004 р. – X., 2004. – С. 27.}

Серед українських науковців з теорії держави та права є окремі розробки, в котрих соціальне право визнається як самостійне^*260 або комплексна галузь права^*261.

*260: { Див.: Яковюк І.В. Соціальна держава: питання теорії і шляхи її становлення: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – X., 2000.}

*261: { Рабінович П., Панкевич О. Соціальне право: деякі питання загальної теорії // Право України. – 2003. – № 1. – С 104–107; Панкевич О. Соціальна держава: поняття та загальна характеристика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Л., 2003.}

Очевидно, що проблема соціального права і концепція його основного джерела – Соціального кодексу є не тільки надзвичайно актуальною, а й складною в плані юридичної техніки. Вона потребує спеціальних ґрунтовних досліджень. Соціальне право в Україні перебуває на стадії формування, що стало наслідком суттєвих змін, які відбуваються у соціальній та економічній сферах, що зумовлено переходом до ринкових відносин. Ці зміни об’єктивно зумовлюють трансформацію в системі права, посилення спеціалізації, конкретизації, диференціації та інтеграції за новими критеріями. Міграція одних правових інститутів і поява нових свідчать про формування нових підсистем у межах однієї галузі, нових самостійних і комплексних галузей права, тематичних, предметних спільностей. Поступово відбувається накопичення однотипного нормативно-правового матеріалу, котрий потребує уніфікації та уособлення.

За висновком М.І. Байтіна і Д.Е. Петрова систематизуючим фактором міжгалузевої (з погляду системи права) інтеграції є основні напрями діяльності держави, тобто її функції, відповідно до яких групується нормативний матеріал^*262.

*262: { Байтин М.И., Петров Д.Е. Система права: к продолжению дискуссии // Государство и право. – 2003. – № 1. – С. 32.}

На нашу думку, беззаперечним є те, що за допомогою соціального права реалізується соціальна функція держави, яка полягає в реалізації соціальних зобов’язань держави через створення економічних, юридичних та організаційних заходів щодо забезпечення соціальних прав людини. Узагальнено соціальне право можна визначити як систему юридичних норм, які регулюють суспільні відносини щодо реалізації, охорони і захисту соціальних прав людини і громадянина в цілях збереження, відтворення та розвитку людського суспільства. Можна передбачити, що до проблем соціального права будуть звертатися все більше науковців. У подальшому вчені проведуть ґрунтовні дослідження і сформулюють конкретні пропозиції щодо законодавчого врегулювання цієї сфери. Але вже зараз, на нашу думку, видається очевидним, що термін "соціальне право" не може бути вжитий стосовно окремо взятої галузі права. Це пояснюється тим, що не існує єдиного природного соціального права, отже не може бути й єдиного позитивного соціального права. Природні соціальні права людини – це сукупність відносно самостійних прав людини як можливість задовольняти свої соціальні потреби.

Соціальні права людини визначають структуру соціальної сфери в державі. Відповідно, можна виділити сферу застосування праці, сферу працевлаштування, сферу надання медичної допомоги та охорони здоров’я, сферу освіти, сферу соціального захисту (розуміючи соціальний захист у вузькому його значенні як систему державних заходів щодо захисту населення від соціальних ризиків) тощо. Кожна з названих сфер становить сукупність суспільних відносин, а правове регулювання цих відносин об’єднане головною метою – забезпеченням певного соціального права людини або їх сукупності. Відносини, які складаються у зазначених сферах, виступають предметом правового регулювання відповідних галузей права, а юридичні норми, що регулюють такі відносини, об’єднуються у відповідні галузі права. З таких позицій слід визнати найбільш доцільною концепцію європейського соціального права і висунуту Ю.А. Тихомировим, яка розглядає соціальне право як певну інтегровану структуру. До такої ж думки схиляється й П.Д. Пилипенко^*263.

*263: { Пилипенко П.Д. Право соціального забезпечення у системі соціального права // Право України. – 2004. – С. 98.}

Що ж до переліку галузей права, які можуть входити до складу соціального права, очевидно, будуть великі наукові дебати. Соціальне право, швидше за все, становить інтегровану правову структуру більш високого порядку, ніж галузь права, до складу якої входять трудове право, право соціального захисту, медичне право, освітянське право, житлове право^*264. До юридичних особливостей соціального права як комплексної інтегрованої системи належать такі. У правових нормах встановлюється не лише каталог конкретних соціальних прав особи, їх зміст та складові елементи, а й перелік та обсяг соціальних зобов’язань держави або інших суб’єктів, за уповноваженням держави (наприклад, роботодавців, окремих державних органів), щодо їх забезпечення. Соціальне право є публічно-приватним. Публічність виявляється у правовстановчій, регулятивній, організаційній діяльності держави та безпосередньому фінансовому забезпеченні здійснення певної частини соціальних прав. Зокрема обсяг соціальних зобов’язань держави розподіляється за такими напрямами: установлення на законодавчому рівні мінімальних соціальних стандартів та норм підвищеного соціального захисту для окремих категорій населення (неповнолітніх, інвалідів, у зв’язку з материнством та ін.) у сфері праці, охорони здоров’я, соціального захисту, освіти, забезпеченні соціальним житлом; державне гарантування дотримання соціальних прав людини; законодавче визначення сукупності соціальних благ (послуг, пільг, субсидій, пенсій тощо), які держава зобов’язується забезпечити громадянам шляхом безпосереднього фінансування з державного та місцевих бюджетів, а також шляхом створення державних установ та організацій щодо надання соціальних послуг. За ринкових умов спостерігається тенденція до поглиблення приватних засад у сфері соціального захисту, освіті, охороні здоров’я, житловій політиці, у зв’язку з чим актуальною є проблема оптимального співвідношення публічного і приватного у соціальному праві і чіткої визначеності частки саме державних зобов’язань і державних гарантій.

*264: { Докл. див.: Болоті на Н.Б. Деякі питання систематизації соціального законодавства України // Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики: Мат. міжнар. наук.-практ. конф. – К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 1999. – С. 259– 263; її ж. Соціальні права людини і соціальне право: Україна і Європейський Союз // Європа, Японія, Україна: шляхи демократизації державно-правових систем: Мат. міжнар. наук, конф., 17–20 жовтня 2000 р. – К., 2000. – С 154–158; Ті ж. Соціальне право України: окремі теоретичні проблеми формування та розвитку // Право України. – 2000. – № 12. – С 24–28; Їі ж. Соціальне право та його розвиток в Україні // Проблеми пенітенціарної теорії і практики: Бюлетень КІВС. – Вип. 8. – 2003. – С. 361–365.}

Становлення соціального права на сучасному етапі характеризується тим, що вже тепер можна виділити певні загальні положення, які закріплені у правових нормах і є спільними для тих галузей права, які входять до складу соціального права, їх можна назвати загальними правовими інститутами соціального права. До таких можна віднести: соціально-правовий статус людини і громадянина; стандарти соціальних прав та їх державні гарантії; економіко-правовий механізм забезпечення соціальних прав; соціальне партнерство; управління у соціальній сфері; соціальний моніторинг; нагляд і контроль за дотриманням законодавства щодо забезпечення соціальних прав; відповідальність за порушення соціальних прав. На нашу думку, ці правові інститути як загальну частину соціального права доцільно закріпити у Соціальному кодексі України, котрий міг би стати консолідуючим актом у цій сфері.

Основою для розвитку національного соціального законодавства є міжнародні соціальні акти, де виділяються акти світового і регіонального рівнів. Світовий рівень – Загальна декларація прав людини (ООН, 1948 р.); Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (ООН, 1966 р.); Конвенція про права дитини (ООН, 1989 р.) Декларації ООН – Декларація прав дитини (ООН, 1959 р.), Копенгагенська декларація про соціальний розвиток (1995 р.), Стандартні правила щодо урівняння можливостей інвалідів (1994 р.); Всесвітня декларація ООН про забезпечення виживання, захисту і розвитку дітей (1990 р.); Резолюція ООН "Принципи медичної етики" (1992 р.); Конвенції та Рекомендації МОП; нормативні акти Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ) та Всесвітньої медичної асамблеї тощо. До актів регіонального, зокрема європейського, рівня належать Європейська соціальна хартія (Рада Європи, Турин, 1961 р.), Переглянута європейська соціальна хартія (Рада Європи, Страсбург, 1996 р.), Європейський кодекс соціального забезпечення (ЄС, 1964 р., переглянутий 1990 р.), Хартія основних соціальних прав трудящих (ЄС, 1989 р.), Європейська конвенція про соціальну та медичну допомогу (Рада Європи, 1953 р.) тощо.

Зазначені акти вміщують перелік соціальних прав, принципи, гарантії та зобов’язання держав, контрольний механізм у справі їх забезпечення. За юридичними ознаками такі акти поділяються на декларації, резолюції, конвенції, рекомендації міжнародних організацій, міждержавні угоди. Норми таких актів мають різну юридичну силу, одні мають силу рекомендацій, встановлюють бажаний напрям діяльності, інші – мають обов’язковий характер і забезпечуються системою контролю та заходами відповідальності^*265.

*265: { Докл. див.: Болотіна Н.Б. Міжнародне соціальне пpaво: Досвід для України щодо стандартизації соціальних прав // Держава і право: 3б. наук. пр. – Вил. 11. – К., 2001. – С 10–14.}

В умовах інтеграції України до європейського економічного і правового простору актуальною є проблема наукового аналізу міжнародних актів, як ратифікованих, так і тих, що належить згодом ратифікувати, передусім європейського рівня, і приведення національного законодавства у відповідність до міжнародних стандартів, в тому числі й у сфері соціального захисту.