Право соціального захисту - Болотіна Н.Б. - 2.4. Система права соціального захисту

Проблеми системи права соціального захисту, а також місця цієї галузі права в системі національного права – надзвичайно цікава і малодосліджена сфера. Не вимагає додаткового обґрунтування твердження, що в умовах сучасної реформи соціального захисту проблема системи галузі права, яка врегульовує суспільні відносини у цій сфері, має надзвичайно важливе значення. Адже тільки досконалий системний правовий механізм може забезпечити ефективний вплив на суспільні відносини.

Визначення системи права соціального захисту в Україні, як уже зазначалося, ускладнюється відсутністю єдиного законодавчого акта, у котрому вона була б встановлена. Водночас основні структурні частини цієї сфери передбачено в Концепції соціального забезпечення населення України 1993 р., яка не тільки окреслила загальну будову галузі, а й стала основою для реалізації її положень у подальшому законодавстві.

Система галузі права є одним з основних чинників, який у взаємозв’язку з іншими обумовлює ефективність галузі, забезпечує її структурну ясність, доцільність і економність, тобто здатність мінімумом правових норм врегулювати весь комплекс необхідних суспільних відносин.

Суспільні явища характеризуються системним характером. Ці проблеми досліджуються різними суспільними й технічними науками, які мають вагомі здобутки, корисні й для правознавства в цілому, й для права соціального захисту зокрема. Справді, за умови відсутності єдиного нормативно-правового акта вести розмову про системність у певній галузі права досить важко. Тому важливо визначитися в основних відправних положеннях, застосування яких дасть змогу з’ясувати ситуацію, і спромогтися виявити справді об’єктивно існуючі зв’язки між компонентами системи, її властивості та співвідношення між компонентами і системою як цілим. Ці відправні положення, як завжди, є поза правом, у реальному бутті, вони дають сенс юридичним конструкціям.

Система (від гр. sustema – складене з частин, з’єднане) -показник, який означає об’єкт, організований як цілісність. Серед значних здобутків щодо системних досліджень філософської науки та теорії систем звернемо увагу на деякі принципові положення, які, на наш погляд, можуть бути корисними для цілей нашого дослідження.

Перше – явище як система складається з елементів, які взаємно пов’язані. В дослідженнях з теорії систем Л. Берта-ланфі одним із перших дав визначення системи як "сукупності взаємопов’язаних елементів"^*227.

*227: { Берталанфи Я. Общая теория систем: критический обзор // Исследования по общей теории систем. – М.: Прогресс, 1969. – С. 29.}

Друге – для того щоб бути системою, ці елементи мають бути не лише взаємопов’язані, а й утворювати певну сталу цілісність. За висновком філософа В.П. Кузьміна, "система являє собою певну множину взаємопов’язаних елементів, які утворюють сталу єдність і цілісність, що має інтеграційні властивості й закономірності"^*228.

*228: { Кузьмин В.П. Принцип системности в теории и методологии К. Маркса. – М.: Политиздат, 1976. – С. 10.}

Третє – ці елементи повинні взаємно сприяти отриманню певного позитивного результату. Висновок академіка П.К. Анохіна: "Системою можна назвати тільки такий комплекс довільно залучених компонентів, у котрих взаємодія і взаємовідношення набувають характеру взаємосприяння компонентів на отримання фіксованого корисного результату"^*229.

*229: { Анохин П.К. Теория функционирования системы // Успехи фи зиологических наук. – М., 1970. – Т. 1. – № 1. – С. 33.}

Четверте – слід розрізняти систему об’єкта і системний підхід у його пізнанні. Системний підхід виходить з того, що специфіка складного об’єкта (системи) не вичерпується особливостями елементів, що його утворюють, а корениться передусім у характері зв’язків і відносин між певними елементами^*230.

*230: { Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. – М.: Наука, 1973. – С. 168.}

Особливо важливим для дослідження системи нової галузі права, на наш погляд, є те, що при дослідженні системних об’єктів вчені виділяють актуальний і потенційний шар. Потенційний – це те, чого не вистачає в актуально існуючих уявленнях про певну цілісність. Це ті взаємозв’язки, які існують у дійсності, але ще не розкриті науковим знанням. Цей прошарок невидимий, але відчутний (рос. – осязаемый)^*231.

*231: { Блауберг И.В. Проблема целостности и системный подход. – М.: Эдиториал УРСС, 1997. – С. 155–156.}

Отже, з врахуванням наведених положень зробимо спробу охарактеризувати систему права соціального захисту як галузь національного права.

Система права соціального захисту становить сукупність об’єктивно взаємопов’язаних правових інститутів і норм, які розташовані у певній структурній послідовності відповідно до специфіки суспільних відносин, що регулюються ними.

Структура (Structura) – будова, розташування, сукупність внутрішніх якостей, внутрішня будова об’єкта^*232. Структура – це спосіб зв’язку елементів у системі, котрий забезпечує її функціонування. Системно-структурний аналіз передбачає виявлення не лише структурних утворень у межах галузі, а й юридичну ієрархію їх взаємозв’язку (горизонтальні, вертикальні зв’язки) та ступінь пов’язаності елементів.

*232: { Новейший философский словарь / Сост. А.А. Грицавов. – Минск, 1999. – С. 689.}

При аналізі системи права соціального захисту слід зважити на те, що хоча система права складається об’єктивно, проте, як влучно зауважив С.С. Алексеев, визнання об’єктивності структури права не означає її фатальності, незалежності від волі законодавця, активна правотворча діяльність якого впливає на структуру права і з часом приводить до цілеспрямованих перетворень у його тканині, структурі^*233. У сфері соціального захисту воля законодавця має особливе значення, адже без конкретної юридичної норми не може бути здійснено жодної соціальної виплати і надано жодної соціальної послуги. Водночас при прийнятті нових законодавчих актів законодавець зв’язаний, принаймні має бути зв’язаним, конституційними засадами і попередньо ухваленими законами, в котрих вже закладено певну систему, певні принципи права.

*233: { Алексеев С.С. Структура советского права. – М.: Юрид. лит., 1975, – С. 56 – 57.}

Окрім того, зауважимо, що система галузі права може бути виявлена і встановлена за різними критеріями: функціональним, інституціональним, суб’єктним та ін. Зокрема при дослідженні системи окремих галузей права та правових інститутів структурно-функціональний критерій широко застосовується К.С. Вельским^*234, В.О. Лучіним^*235, С.В. Поленіною^*236.

*234: { Вельский К.С. О системе административного права // Государство и право. – 1998. – № 3. – С. 5–11.}

*235: { Лучин В.О. Конституционные институты // Современный конституционализм (по материалам советско-британского симпозиума). – М., 1990. – С. 32–37.}

*236: { Поленика СВ. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной Росии // Государство и право –1999 – № 9. – С. 6–7.}

Як свідчить аналіз, у системі галузі права соціального захисту застосовуються одночасно всі згадані критерії систематизації правового матеріалу. Тут є й функціональній розподіл норм (за організаційно-правовими формами), й інституціональ-ний (за правовими інститутами), і суб’єктний (законодавство про соціальний захист окремих категорій громадян).

Передусім важливо встановити галузь як цілісність і виявити ту "цеглину", яка є першоосновою, засновницею галузі права. Скористаємося для цього висновком визнаного фахівця з теорії систем академіка І.В. Блауберга: "Увесь пафос системних досліджень спрямований на пошуки системоутворюючих факторів, а не просто сукупності характеристик системних узагальнень"^*237. Правознавці професори В.М. Корельський і В.Д. Перевалов вважають, щоб пізнати та освоїти право як систему, необхідно виявити підставу побудови і диференціації правових норм.

*237: { Блауберг И.В. Проблема целостности и системный подход. – С. 250 – 257.}

Враховуючи пропозиції теоретиків права та застосовуючи генетичний підхід до норм права соціального захисту, можна встановити й первинний системоутворюючий критерій побудови галузі. Соціальний захист створений для захисту населення від негативних наслідків соціальних ризиків. Отже, вважаємо, норми, які закріплюють право громадян на матеріальне забезпечення у разі настання соціальних ризиків, а також всебічно регламентують соціальні ризики, – це і є його первинна основа, яка визначає загальну функціональну мету всієї системи права соціального захисту. Підкреслимо, первинною основою є не норми, які регламентують соціальні виплати, а норми, які встановлюють і закріплюють саме соціальні ризики, у зв’язку з настанням яких виникає право на соціальний захист. У соціальному ризикові як підставі для подальшого соціального захисту відображаються певні потреби людини, які, у свою чергу, визначають певний рівень матеріальних благ, необхідний для їх задоволення. В Конституції України і національному соціально-захисному законодавстві встановлено таку послідовність: право на соціальний захист – соціальні ризики – соціальні стандарти та їх державні гарантії – соціальні виплати і соціальні послуги та умови їх надання. Від повноти та якості такої регламентації, від об’єктивності відображення потреб людини у соціальних стандартах стосовно соціальних ризиків багато в чому залежить якість юридичного механізму здійснення права людини на соціальний захист в Україні, його реальність.

Узагалі галузь права соціального захисту виконує функцію захисту людини від соціальних ризиків. Це – загальна, стратегічна, основна функція.

Для її реалізації в основному використовуються дві під-функції – соціального забезпечення і соціальної підтримки. Соціальний захист здійснюється у певних організаційно-правових формах, серед котрих в Україні основними є загальнообов’язкове державне соціальне страхування і державна соціальна допомога. Норми, які врегульовують відносини у цих формах, здійснюють різні підфункції: перша – соціального забезпечення з урахуванням зв’язку з працею, тривалістю страхового стажу, розміру заробітної плати, друга – соціальної підтримки особи як члена суспільства без зв’язку з його участю у суспільному виробництві. Друга форма не надає повного забезпечення, а лише полегшує подолання певної життєвої ситуації. Таким чином, має місце функціональний розподіл, який є визначальним, оскільки покладений державою в основу будови юридичного механізму загальної системи соціального захисту. Цей принцип був закріплений Концепцією соціального забезпечення населення і в подальшому вся реформа соціально-захисного законодавства здійснюється у напрямі "розведення" соціального страхування і державної соціальної допомоги. Крім того, з урахуванням чинного законодавства, можна виділити норми, які виконують функцію спеціального і додаткового (підвищеного) соціального захисту.

Таким чином, за функціональним критерієм норми галузі права соціального захисту об’єднуються у такі структурні частини: 1) загальні положення; 2) загальнообов’язкове державне соціальне страхування; 3) державна соціальна допомога; 4) спеціальний соціальний захист; б) додатковий соціальний захист окремих категорій осіб; 6) недержавне соціальне забезпечення. Кожна з цих частин утворює відносно відокремлену підсистему у загальній системі права соціального захисту, а юридичні норми, що входять до її складу, об’єднуються в окремі правові інститути. Ці інститути є неоднорідними за значенням. Нині науковці виділяють за структурно-функціональним критерієм генеральні інститути, основні інститути, субінститути та одно-елементні інститути^*238, а також міжгалузеві функціональні інститути^*239. Усі названі інститути є й у структурі права соціального захисту. Зараз неможливо аналізувати інститути права соціального захисту у відриві від організаційно-правової форми, в рамках якої вони функціонують.

*238: { Лучин В.О. Конституционные институты // Современный конституционализм (по материалам советско-британского симпозиума). – М., 1990. – С. 32–37.}

*239: { Поленика С.В. Взаимодействие системы права и системы законодательства в современной России // Государство и право. – 1999. – № 9. – С. 6–7.}

Загальні правові інститути містять нормативні положення, які стосуються галузі права в цілому. Загальні положення галузі містяться у нормах щодо визначення понятійного апарату права соціального захисту; права людини і громадянина на соціальний захист і гарантій його забезпечення; встановлення відповідного соціального статусу суб’єктів права на соціальний захист; визначення правового становища зобов’язальних установ та закладів, що здійснюють соціальний захист; встановлення переліку та змістовних ознак соціальних ризиків; форм і видів соціального захисту, умов і порядку їх надання; системи державних стандартів та їх гарантій у сфері соціального захисту; принципів та функцій цієї галузі права тощо.

Зазначена група правових норм однаковою мірою стосується як усієї галузі права соціального захисту, так і окремих її структурних частин, а відтак – це загальні положення права соціального забезпечення. Норми, котрі містять загальні положення галузі, особливого значення набувають у період прийняття нових актів, котрими закладається нова система галузі.

Норми загальнообов’язкового державного соціального страхування містяться в Основах законодавства про загальнообов’язкове державне соціальне страхування, Законах України "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням", "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" та підзаконних актах, які конкретизують дію згаданих законів.

Для правового регулювання всіх названих видів страхування створено єдиний юридичний механізм, що ґрунтується на єдиних принципах права, єдиних методах. До таких принципів, зокрема, належать: обов’язковість страхування працюючих осіб; обов’язковий порядок сплати страхових внесків суб’єктами страхування, визначеними законом; обов’язковість надання соціального забезпечення (соціальних виплат) у разі настання страхового випадку, зазначеного у законі, та ін. Соціальне забезпечення з фондів соціального страхування надається лише застрахованим особам, а в певних випадках – членам їхніх сімей. Сукупність юридичних норм щодо соціального страхування має системний характер і утворює відносно самостійну підсистему у рамках галузі права соціального захисту, оскільки принципи соціального страхування не можуть застосовуватися і, згідно із законодавством не застосовуються до системи державної соціальної допомоги та недержавного соціального забезпечення.

Певні правові інститути загальні для всіх видів соціального страхування. Такими є правові інститути страхового стажу, управління соціальними страховими фондами, нагляду і контролю за діяльністю страхових фондів. Такі інститути можна визначити як загальні правові інститути в рамках соціального страхування. Зауважимо, що ці інститути належать саме до цієї організаційно-правової форми і не належать до сфери державної соціальної допомоги.

У рамках загальнообов’язкового державного соціального страхування надаються соціальні виплати і соціальні послуги, порядок здійснення яких регламентується юридичними нормами, котрі, у свою чергу, об’єднуються у правові інститути. Серед них можна виділити генеральні правові інститути, які охоплюють правовим регулюванням значне коло суспільних відносин і включають більш дрібні структурні елементи. Норми, що врегульовують умови і порядок надання страхових пенсій у солідарній системі, утворюють генеральний інститут "пенсійного страхування і пенсійного забезпечення". Цей інститут включає такі одноелементні (прості) правові інститути, як "пенсія за віком", "пенсія по інвалідності від загального захворювання", "пенсія по інвалідності потерпілому", "пенсія у зв’язку з втратою годувальника". З введенням накопичувальної системи пенсійного страхування запрацює інститут довічних пенсій (довічна пенсія з установленим періодом, довічна обумовлена пенсія, довічна пенсія подружжя).

Згідно із законодавством у рамках кожного виду страхування передбачено виплату допомог. Норми, які регламентують таке надання, об’єднуються у генеральний правовий інститут страхових соціальних допомог (рос. пособий). Він включає кілька основних інститутів, субінститутів й одноелементних правових інститутів. Основні інститути на відміну від генеральних інститутів об’єднуються за більш однорідними правовими ознаками, мають вужчу спеціалізацію правового регулювання. Так, один з основних інститутів допомоги на поховання регламентує її надання у кількох видах соціального страхування: пенсійного страхування (на поховання померлого пенсіонера), страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання (допомога на поховання осіб, котрі померли внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання), страхування на випадок безробіття (допомога на поховання померлого безробітного). Разом з тим є такі види допомог, які належать лише до одного виду страхування, а норми, що регламентують їх надання, утворюють відповідний правовий інститут, наприклад інститут допомоги по безробіттю (страхування на випадок безробіття).

Усі згадані правові інститути входять до складу права загальнообов’язкового державного соціального страхування, яке демонструє тенденцію до утворення підгалузі права соціального захисту, характеризується страховою основою і специфічними принципами. З часом, за умови прийняття закону про медичне страхування та повного функціонування закону про пенсійне страхування, у тому числі й переведення Пенсійного фонду на страхову основу, цей процес буде завершено, і право соціального страхування утворюватиме відносно самостійну частину в системі права соціального захисту.

Державна соціальна допомога як структурна частина права соціального захисту включає основні правові інститути державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, державної допомоги сім’ям з дітьми, державної допомоги інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам, соціального обслуговування, медичної допомоги, стипендіального забезпечення учнів та студентів, житлових субсидій. Кожен з цих інститутів поділяється на субінститути. Наприклад, інститут державної допомоги сім’ям з дітьми складається із таких субінститутів: допомога у зв’язку із вагітністю та пологами, одноразова допомога при народженні дитини; допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та ін. Умови призначення допомог поза межами соціального страхування суттєво відрізняються, і уся система державної соціальної допомоги будується на інших принципах, ніж соціальне страхування.

Наступна структурна ланка – спеціальний соціальний захист стосується державного соціального забезпечення окремих категорій працівників за рахунок прямого фінансування з державного бюджету. Йдеться про спеціальні умови соціального захисту, передусім пенсійного забезпечення, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та деяких інших категорій осіб. У цій частині також є генеральний інститут пенсійного забезпечення, котрий включає інститути пенсії за вислугу років, пенсії по інвалідності, пенсії по втраті годувальника. Крім того, в рамках цієї частини передбачається й виплата допомог. Норми щодо надання допомог утворюють правовий інститут допомог, що включає допомогу при звільненні зі служби, допомогу на поховання. Сучасне правове регулювання соціального забезпечення згаданих категорій поки що не має належного системного характеру. Є гостра необхідність у системному врегулюванні цих відносин. Це стосується передусім необхідності визначення всіх умов спеціального соціального захисту на рівні єдиного закону.

Норми додаткового соціального захисту містяться у законах та інших нормативно-правових актах стосовно окремих категорій населення. Основним правовим інститутом тут є інститут соціальних пільг, які встановлюються залежно від професійного чи соціального стану особи. В межах галузі права соціального захисту мають регламентуватися лише пільги за соціальним статусом. Що ж до пільг за професійною ознакою, то вони регламентуються іншими галузями права – трудовим, адміністративним тощо.

Система спеціального і додаткового соціального захисту також включає фінансові норми про бюджетні призначення з Державного бюджету України за державною програмою "Соціальний захист та соціальне забезпечення" і норми щодо міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам; норми щодо встановлення на відповідний рік рівня забезпечення прожиткового мінімуму для призначення державних соціальних допомог. Сюди також належать норми, які регламентують конкретні заходи держави щодо підвищення зайнятості, соціальної підтримки молодих сімей, соціальних інвестицій для підтримки сільського населення, адаптації вивільнюваних категорій (закриття певних виробництв, скорочення чисельності тощо). Такі норми об’єднуються у комплексні міжгалузеві правові інститути, які утворюються на межі взаємодії права соціального захисту з іншими галузями права, зокрема фінансовим, адміністративним правом.

Правові інститути у сфері недержавного соціального забезпечення об’єднують норми, що містяться в законах України "Про недержавне пенсійне забезпечення" (9 липня 2003 р.) та "Про соціальні послуги" (19 червня 2003 р.), а також в інших нормативно-правових актах, які передбачають платні соціальні послуги різного виду. Ці правові інститути є комплексними і міжгалузевими – на межі взаємодії права соціального захисту, цивільного права, банківського права.

Таким чином, ми окреслили в цілому систему права соціального захисту, застосовуючи функціональний критерій.

Слід зауважити, що можуть бути застосовані й інші критерії для визначення системи права соціального захисту. В основу можуть бути покладені не форми забезпечення, а види соціальних ризиків або соціальних виплат і послуг. У науковій літературі при визначенні системи права соціального забезпечення радянського періоду переважно застосовувався інший підхід. Так, B.C. Андреев визначив систему права соціального забезпечення як науково обґрунтовану, об’єктивно існуючу послідовність зв’язку інститутів та норм права соціального забезпечення, які в цілому утворюють єдину галузь радянського права і поділяються на загальну та особливу частини^*240. Поділ цієї галузі права на загальну й особливу частину тепер є поширеним серед науковців. У такому разі за критерій уособлення береться значення, яке має певна норма. Так, М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова пишуть: "Загальні норми закріплюють, як правило, основні принципові положення, що мають значення для всіх або більшості суспільних відносин, особливі норми регулюють конкретний вид відносин або ж окремі елементи відносин"^*241.

*240: { Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. – М.: Юрид. лит., 1987. – С. 39–41.}

*241: { Захаров М.Л., Тучкова ЭХ. Указ. соч. – С. 83.}

Тобто ці автори застосовують інший критерій – інституціональний, без зв’язку з функціональною залежністю. У принципі такий підхід теж може мати місце. Адже, як уже зазначалося, в науковій літературі вже склалася думка, що система права може бути встановлена за різними критеріями. За такого підходу система права соціального захисту складається із загальної та особливої частин. До загальної частини належать норми, які мають загальне значення, встановлюють право особи на соціальний захист; передбачають соціальні ризики, види соціальних виплат та послуг; організаційно-правові форми та умови їх надання; соціальні стандарти та їх державні гарантії тощо. До особливої частини належатимуть правові інститути, які об’єднують правові норми, що врегульовують види пенсій, соціальних допомог, соціальних послуг та умови і порядок їх надання. Очевидно, в навчальних цілях такий поділ найбільше підходить, оскільки він найбільш простий і доступний. Звичайно, це полегшує викладення матеріалу, але з наукового і практичного поглядів, на нашу думку, мало що пояснює. Адже кожна соціальна виплата "несе" в собі умови її призначення, які є загальними для певної організаційної форми, вона включена до певної підсистеми у загальній системі соціального захисту. Зараз, наприклад, взагалі виділити "пенсійне забезпечення" як звичайний інститут не можливо, адже все залежить від того, у якій формі він передбачений. Так само буде неправильним відносити до загальної частини інститут страхового стажу, адже тепер він "належить" тільки праву соціального страхування. Вже відомо навіть широкому загалу, що забезпечення через соціальне страхування – це щось зовсім інше, ніж забезпечення через державну соціальну допомогу і за умовами, і за розмірами.

До системи права можна застосувати й суб’єктний критерій. Такий поділ теж має право на існування. Усіх суб’єктів права на соціальний захист можна згрупувати у три групи залежно від специфіки умов і порядку соціального захисту: перша група – усе населення, щодо якого застосовуються дві найбільш поширені форми соціального захисту – соціальне страхування і державна соціальна допомога; друга – окремі категорії громадян, щодо яких застосовуються спеціальні пенсійна система і система забезпечення допомогами; третя – окремі категорії населення, щодо яких застосовується додатковий підвищений соціальний захист. За такого поділу галузь включатиме такі частини: загальна система соціального захисту (соціальне страхування і державна соціальна допомога); спеціальний соціальний захист; додатковий соціальний захист. Така конструкція найбільш близька до побудови за функціональним критерієм.

За змістом норми права соціального захисту поділяються на матеріальні, процедурні та процесуальні. Норми, які передбачають право особи на відповідний вид соціального забезпечення, умови його надання та розмір належать до матеріальних. Норми щодо процедурного оформлення права на відповідний вид соціального забезпечення, визнання юридичних фактів, перевірки майнового стану особи, яка звертається по соціальну допомогу не відривні від норм матеріальних щодо виду соціального забезпечення (пенсії, послуги, грошової допомоги), а також його обсягу, розміру, і тому, вважаємо, не утворюють самостійного правового інституту.

Щодо процесуальних норм, то вони, вважаємо, утворюють окремий правовий інститут, котрий можна назвати "спори про право на соціальний захист". Цей правовий інститут потребує ґрунтовного опрацювання і становить перспективний напрям наукових досліджень. У літературі висловлюються пропозиції щодо доцільності створення спеціалізованих судів для розгляду спорів у галузі соціального забезпечення^*242, які заслуговують на цілковиту підтримку і є актуальними з огляду на судову реформу в Україні.

*242: { Захаров М.Л., Тучкова ЭХ. Указ. соч. – С. 46–47.}

Таким чином, проаналізувавши систему права соціального захисту, повернемося до вихідних положень, викладених на початку розділу, яким має відповідати сукупність елементів, щоб бути визнаною системою.

1. У галузі закріплено системоутворюючий фактор – право громадян на соціальний захист у разі настання соціальних ризиків, які визнані на рівні Конституції України, деталізовані й розширені у соціально-захисному законодавстві.

2. Зв’язок елементів системи. Усі частини права соціального захисту – це підсистеми "однакового напрямку", навіть за умови, що вони мають різні джерела, вони мають один предмет впливу; правові інститути в системі соціального захисту пов’язані між собою тим, що включені до єдиної системи соціального захисту населення і всі об’єднані спільною функцією – соціальним захистом населення.

3. Націленість елементів на загальний спільний позитивний результат. І ця характеристика притаманна усім правовим інститутам цієї галузі права. Безперечно, всі вони спрямовані на соціальний захист населення і реально в державі спостерігається тенденція підвищення рівня соціальних виплат (пенсій, соціальних допомог).

Система має демонструвати сталу єдність і цілісність. Право соціального захисту як галузь права має власний предмет правового регулювання – сферу однорідних, якісно своєрідних суспільних відносин; ці відносини регулюються методом, котрий має специфічні, притаманні лише цій галузі права, ознаки; в основу чинних норм права цієї галузі покладено загальні основоположні ідеї – галузеві принципи; створено численні соціально-захисне законодавство, яке в основі своїй має проголошене Конституцією України право громадян на соціальний захист; наявні очевидна потреба і зацікавленість суспільства у регулюванні відносин у сфері соціального захисту єдиною галуззю права, ця потреба зумовлена тим, що суб’єктами права соціального захисту виступає все населення держави.

Структура права – внутрішня форма, а система законодавства – зовнішня^*243. Від системи права соціального захисту слід відрізняти систему законодавства, під якою розуміють сукупність нормативно-правових актів, у котрих об’єктивуються внутрішні змістовні та структурні характеристики цієї галузі права. Водночас вади системного характеру в законодавстві негативно відбиваються на ефективності забезпечення права людини на соціальний захист у державі.

*243: { Алексеев С.С. Структура советского права. – С 58.}

Для розвитку системи права і законодавства характерними є процеси як інтеграції, так і диференціації^*244. Законодавству України у сфері соціального захисту притаманні обидва ці процеси. Інтеграція найбільш яскраво виявилася у створенні системи законодавства щодо загальнообов’язкового державного соціального страхування, а також у намаганні привести до єдиного правового механізму правове регулювання пенсійного забезпечення, що набуло відображення у Законі України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування". Водночас повною мірою цього зробити ще не вдалося, залишилися інші пенсійні закони, які передбачають інші, спеціальні умови пенсійного забезпечення. Законодавство України у сфері додаткового соціального захисту характеризується надзвичайно великим ступенем диференціації. Відображенням цього процесу є чинність багатьох нормативно-правових актів, насамперед законів, які встановлюють спеціальний правовий статус окремих категорій осіб і передбачають широке коло соціальних пільг для них.

*244: { Современное состояние российского законодательства и его систематизация: "Круглый стол" журнала "Государства и права" // Государство и право. – 1999. – № 2. – С. 24.}

Вкрай необхідним є прийняття загального акта у сфері соціального захисту, який би встановив загальні засади усієї системи правового механізму в цій галузі. Таким актом міг би стати Кодекс соціального захисту України або Кодекс України про соціальний захист населення, котрим було б забезпечено структурно-системну єдність правового регулювання усієї системи соціального захисту, а також зв’язок між структурними частинами права соціального захисту. В науковій літературі були висловлені пропозиції щодо прийняття Основ чи Кодексу соціального забезпечення^*245.

*245: { Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. – М.: Городец, 2000. – С. 123–142.}

Від галузі права соціального захисту слід відрізняти відповідну наукову дисципліну. Право соціального захисту як наука – це система наукових знань, правових поглядів, ідей про соціальний захист як комплексне суспільно-правове явище. Предмет науки права соціального захисту ширший за предмет цієї галузі права. Предметом науки є галузь права соціального захисту як комплексне системне юридичне утворення, історія його виникнення і перспективи розвитку, міжнародні стандарти права людини у сфері соціального захисту, загальні закономірності та тенденції розвитку систем соціального захисту в зарубіжних країнах та їхній вплив на національну систему тощо.

Великий внесок у розвиток науки радянського права соціального забезпечення зробили російські вчені B.C. Андреев, К.С. Ба-тигін, Н.А. Відгорчик, В.П. Галаганов, В.М. Догадов, В. Дурденевський, Л.В. Забєлін, А.Д. Зайкін, М.Л. Захаров, Т.В. Іванкіна, Р.І. Іванова, А.Є. Козлов, Б.Е. Мачульска, М.І. Полупанов, В.А. Тарасова, Е.Г. Тучкова, Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдінов. За роки незалежності в Україні науку права соціального забезпечення збагатили своїми працями науковці В.М. Андріїв, Т.З. Гарасимів, І.В. Зуб, С.М. Прилипко, С.М. Сивак (Синчук), І.М. Сирота, Б.І. Сташків, Б.А. Стичинський та ін.

Враховуючи конституційні засади права людини на соціальний захист в Україні, а також суттєві зміни, що відбулися в

Україні останніми роками, які кардинально змінили правове регулювання відносин у сфері соціального захисту, надзвичайно актуальною є подальша розробка проблем щодо права соціального захисту як галузі національного права, про предмет, метод, систему, джерела, принципи, правовідносини у цій сфері, про правовий статус суб’єктів, про систему соціальних стандартів і державних гарантій та їх відповідності міжнародним соціальним стандартам. Окремою важливою проблемою є правові аспекти державної соціальної допомоги як однієї з організаційно-правових форм соціального захисту.

Розділ 3. ПРАВО СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ В СИСТЕМІ НАЦІОНАЛЬНОГО ПРАВА УКРАЇНИ