Референдне право України - Погорілко В.Ф. - Розділ 2. Нарис історії референдумів

2.1. Передумови виникнення референдумів

Референдуми як форма безпосередньої демократії почали лише практикуватися в Україні тоді, як у більшості зарубіжних країн ця форма безпосередньої демократії стала загальновизнаною. Світова історія становлення і розвитку референдумів свідчить, шо перший референдум в Україні був проведений більш ніж через п'ять століть після першого у світі достовірно відомого референдуму у швейцарському кантоні Базель.

Появі перших у світі референдумів передував складний комплекс об'єктивних і суб'єктивних передумов. Зародження, становлення, розвиток і вдосконалення цього інституту безпосередньої демократії відбувалося в контексті генезису теорії та практики народовладдя.

Демократія (з гр. - народовладдя) є формою організації суспільства, його державно-політичного устрою, що грунтується на визнанні народу джерелом влади, послідовному здійсненні принципу рівності і свободи людей, їх реальної участі в управлінні справами держави і суспільства. Демократія як суспільне явище пройшла складний і тривалий шлях багатовікового розвитку. Історично демократія має багато типів, особливостей вияву (громадська, племінна, антична, буржуазна, постіндустріальна та ін). Найвищою формою демократії прийнято вважати безпосередню демократію - референдуми, вибори, збори, мітинги, демонстрації, походи та ін.

Розвиток усіх форм безпосередньої демократії тісно пов'язаний з розвитком представницької демократії і, в першу чергу, парламентаризму. Форми безпосередньої і представницької демократії взаємозумовлені і взаємопов'язані у своєму розвитку. Разом вони утворюють єдину систему - систему національної демократії кожної окремо взятої команди.

Поява перших вітчизняних інститутів демократії датується О. Мироненком IX-XII ст., коли в Київській державі функціонували віча, боярські ради при князі та снеми, тобто феодальні з'їзди, княжі з'їзди. Ці демократичні інститути, що отримали назву "протопарламенти", нічим не поступалися тогочасним допарламентським інститутам більшості країн Європи, за винятком міст-держав середньовічної Італії та королівства Піренейського півострова; з'їздам франкських світських і духовних феодалів, Центральній королівській раді Франції, англійській королівській курії, німецьким феодальним з'їздам (рейхстагам), радам при імператорах (гофтагам), курфюрстам XII ст., польським вічам, королівським радам, куріям, колоквіумам тощо¹.

Поряд із існуванням протопарламентських установ Київської держави, на Українських землях в цей період практикувалися й форми безпосередньої демократії. Так В. Смолій звертав увагу, що східні слов'яни мали "звичай скликати сходи, на яких вирішували найважливіші питання життя племені. В них могли брати участь, крім князя з його дружиною, всі вільні люди."² Ці віча були аналогічні сходам давніх швейцарців, що лягли в основу референдної демократії в кінці XVст. у Швейцарії. Навіть сам термін "віче" - "вішати", "оповіщати" має схожу етимологію з давньошвейцарським "ad'referendum" - "те, що має бути повідомлене".

Утім, на відміну від західноєвропейських середньовічних демократій, українські віча, мирові сходи так і не сформувалися організаційно у тогочасні "референдуми", "вибори" та "парламенти". На думку М. Грушевського, тогочасну "демократію" східних слов'ян можна було вважати демократією лише в протиставленні до візантійсько-римського монархізму, бо "... в дійсності се був устрій скорше патріархально-аристократичний, де могли мати голос самі старшини родів, як у пізніших історичних часах (XI - XII в.), з упадком родового устрою, мали голос батьки родин"³.3 часом зародки демократичних інститутів Київської Русі були зруйновані татаро-монгольською ордою і почали поновлюватися лише за Козацької доби.

У період Козаччини в основі тогочасного суспільства, затвердженням Д. Яворницького, "лежала община, громада, мир, товариство", що мали такі форми функціонування, як рада та народне віче¹. Але, "вічова демократія" була швидше атавізмом, що зберігся із часів Київської Русі, ніж реальною формою безпосередньої демократії на зразок швейцарських референдумів.

Із входженням української козацької держави до складу Московської держави в XVII ст. роль безпосередньої демократії для вирішення суспільних справ зійшла нанівець. Навіть Конституція Пилипа Орлика 1710 р., що вважається одним із найважливіших джерел національної конституційно-правової думки, не передбачала можливості проведення референдумів та інших форм безпосередньої демократії в Україні.

За часів входження України до складу Австро-Угорської та Російської імперій можливість проведення референдумів не передбачалася державно-правовим законодавством цих імперій. У цей період також відбувається й занепад інститутів представницької демократії. Лише на кінець XIX ст. - поч. XX ст. у національній конституційно-правовій думці поширюються передові ідеї західноєвропейського і північноамериканського парламентаризму. Втім, втілення передових демократичних теорій в державне та суспільне життя України унеможливлювалося відсутністю національної державності. Зокрема, відомий український громадський діяч Г. Андрузький писав: "Щоб створити Україну, необхідно зруйнувати Росію, а вона зміцнювалася віками".²

У період національно-визвольних змагань (1917-1919) та за радянської доби (1919-1991) референдуми в Україні не проводилися. І лише після проголошення незалежності України 24 серпня 1991 р. цей раніше невідомий інститут безпосередньої демократії відіграв доленосну роль у визнанні суверенітету і незалежності України міжнародною спільнотою.

Проведенню першого в Україні всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. сприяв комплекс об'єктивних та суб'єктивних чинників політичного, економічного, соціального та культурного (духовного) характеру.

Об'єктивні чинники поділяються на політичні, економічні, соціальні та духовні (культурні) та ін. Зокрема, в останні роки помітно зростає вплив на становлення і розвиток референдумів в Україні інформаційного, екологічного та інших чинників.

Серед політичних чинників впровадження референдумів у політичне життя України став курс на розбудову демократичної правової держави, в якій носієм влади є народ, а головною цінністю - людина. Ст. 5 Конституції України визначила, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, що здійснює свою владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування, а ст. З Основного Закону декларує, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Іншим політичним чинником виникнення референдумів в Україні став курс України на інтеграцію до європейського демократичного простору, який не міг бути реалізований без визнання України як суб'єкта міжнародного права та суверенної, незалежної і демократичної держави міжнародною спільнотою. При цьому шлях легітимації незалежності держави не мав викликати жодного сумніву щодо демократичності його правової природи, через що і був підтверджений проведенням всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р.

Багатовікова практика зарубіжних країн щодо вирішення загальнодержавних проблем через проведення референдумів і позитивний досвід республік Балтії та Закавказзя, які вирішили питання про самовизначення саме на загальнонаціональних референдумах, стали прикладами і для України. Інституювавши референдуми у національному законодавстві, Україна зробила значний крок у напрямку розбудови демократичної держави, яка визнає свій народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в державі. Водночас Україна створила законодавче підґрунтя для легітимізації незалежності у спосіб, визнаний міжнародною спільнотою.

В останні роки референдуми у світі сприймаються як демократичний інструментарій вирішення таких політичних питань, як проголошення незалежності, здійснення конституційної реформи, визначення питань про входження до наддержавних політичних союзів тощо. Для успіху навіть самих благородних політичних проектів сучасні уряди прагнуть заручитися підтримкою власного народу. Так у 2003 р. у нових країнах-учасницях Європейського Союзу відбулися референдуми щодо вступу цих держав до ЄС, а в 2005 р. ряд країн ЄС (Іспанія,

Люксембург, Нідерланди, Франція, Чехія та ін.) провели референдуми із питання ратифікації Конституції Європейського Союзу. Негативні наслідки конституційних референдумів у Люксембурзі, Нідерландах і Франції примусили політичне керівництво Євросоюзу переглянути внутрішню і зовнішню політику ЄС.

Навіть лідери країн, демократичні інституції яких перебувають у стадії розвитку воліють заручитися підтримкою народу при легітимізації таких важливих політичних рішень, як здійснення конституційної реформи та проведення виборів глави держави. І хоча у цьому випадку референдуми є швидше атрибутом демократії, формування поваги до цієї форми безпосереднього народовладдя, що в подальшому може сприяти розвитку демократичних референдумів у цих країнах світу.

Серед економічних чинників впровадження референдумів найголовнішим було створення економічних передумов рецепції референдумів у національну практику, які полягали в реформуванні економічної системи України з перших днів існування її як суверенної держави. Законодавче закріплення права на власність, різноманітних форм підприємницької діяльності вело до поступового ослаблення державного сектора, а отже, поступового переходу економічних важелів влади до громадян, що є суттєвим чинником демократизації суспільства. Українська держава не тільки закріплює можливість проведення всеукраїнського та місцевих референдумів, а й гарантує фінансування та матеріально-технічне забезпечення їх проведення.

Ще однією економічною передумовою розвитку і вдосконалення референдумів в Україні є загальноприйнята у демократичних країнах світу практика легітимізації шляхом референдуму приєднання держав до політико-економічних надджержавних утворень. Взявши курс на європейську інтеграцію України та вступ нашої держави до ЄС, Україна має використовувати позитивний зарубіжний досвід легітимізації таких рішень шляхом проведення референдуму.

До соціальних чинників належать багатонаціональність та багатоконфесійність України. Будь-яке порушення гармонії громадянського суспільства з боку керівництва держави на перехідному етапі, будь-який упереджений крок, навіть у разі його неприйняття лише однією соціальною, національною або релігійною групою, можуть призвести до соціальної нестабільності, громадянського конфлікту. Всенародне вирішення через референдум найважливіших загальнодержавних проблем є оптимальною моделлю збереження соціальної стабільності та гармонійного розвитку громадянського суспільства в Україні та запорукою генези національної державності.

Хоча спроби провести загальнодержавні референдуми щодо вирішення окремих національних питань у Македонії та Угорщині виявилися невдалими, але в подальшому такі референдуми видаються перспективними. До того ж на місцевих референдумах питання, пов'язані з національними меншинами успішно вирішуються як в Україні, так і за кордоном.

До духовних (культурних) чинників впровадження референдумів в Україні слід віднести піднесення національної самосвідомості всіх народів, що проживали в радянських союзних та автономних республіках, у тому числі в Україні, в останні роки існування Радянського Союзу та після його фактичного розпаду.

Цей період водночас відзначався і зростанням правової культури Українського народу, який прагнув здобути незалежність гуманним загальновизнаним шляхом. Через це, грунтуючись на загальнолюдських цінностях та культурних здобутках демократичних країн світу, що успішно пройшли період самовизначення, Український народ визнав референдуми прийнятним і, з певних питань, оптимальним для національного конституційного права інститутом.

Референдуми як форма безпосередньої демократії є одним із найбільш зрозумілих для українців способом вирішення нагальних питань місцевого і державного значення, що має давні традиції, що бере свої витоки із часів вічової демократії та козацького народовладдя. Референдуми відображують волелюбну ментальність Українського народу, почуття поваги до рішення більшості та особисту відповідальність за виконання такого рішення.

Як уже зазначалося, в останній час посилюється вплив й інших чинників на становлення і розвиток референдумів в Україні. Зокрема, інформаційні чинники виражаються у тому, що глобальний інформаційний простір сприяє популяризації цієї форми безпосереднього народовладдя серед населення - українці, як і громадяни інших країн світу, можуть оперативно дізнаватися про референдуми й особливості референдного процесу у світі, переваги і недоліки цієї форми безпосередньої демократії.

Особливої актуальності у світі набувають екологічні чинники впливу на генезу референдумів. Проблеми довкілля стали постійним предметом місцевих, а іноді й національних референдумів у світі. На них вирішуються питання охорони довкілля, статусу природних комплексів, режиму мисливства та рибальства тощо. В силу наростання екологічних проблем в Україні проведення подібних референдумів вбачається перспективним.

Не менш вагомим підґрунтям впровадження референдумів у національну практику став комплекс суб'єктивних передумов, спільних Для інституціоналізації референдумів не тільки в Україні, айв усьому світі.

Пріоритетний вплив на виникнення і творення інституту референдумів мали правові доктрини. Зокрема, розроблена Ж.-Ж. Руссо концепція загальної волі та верховенства закону, виражена в формулі: "Народ, який підкоряється законам, має бути їх творцем"¹, що стала ідейним підґрунтям референдумів саме як пріоритетної форми реалізації народного суверенітету.

Пізніше ця доктрина була розвинена та модернізована в національних загальнотеоретичних дослідженнях. Серед них помітний вплив на розвиток форм безпосередньої демократії, втому числі на становлення загальнодержавних референдумів, мала доктрина національного самовизначення, покладена в основу діяльності Ліги Націй. В. Вільсон, виходячи з філософії політичного лібералізму, у відомих "Чотирнадцяти пунктах" обгрунтував самовизначення як обов'язковий дійовий принцип, ігноруючи який, державний діяч ризикує втратити підтримку суспільства.

На жаль, діяльність Ліги Націй не змінила передвоєнної ситуації у світі - принцип самовизначення націй ігнорувався на користь відвертої анексії, шо знайшло своє логічне завершення в розв'язанні нацистською Німеччиною Другої світової війни. Лише у повоєнний період доктрина національного самовизначення дістала своє правове закріплення в ст. 21 Загальної декларації прав людини, прийнятої у 1948 р., й була визнана у всьому світі як основа міжнародного єднання націй для співробітництва в досягненні миру і міжнародної безпеки. Доктрина національного самовизначення стала правовим підґрунтям цілої хвилі референдумів з питання незалежності в колоніальних країнах Азії та Африки, а після розпаду СРСР - у колишніх радянських республіках, утому числі в Україні.

На сьогодні в світі існує значна кількість теорій народного суверенітету, безпосередньої демократії, референдумів й інших форм прямого народовладдя. їх надбання створюють теоретичні основи референдумів і сприяють вдосконаленню референдної практики.

Іншим суб'єктивним чинником, що сприяв закріпленню референдумів у конституційній практиці України, стало вдосконалення національної теорії і практики правотворення. Зокрема вітчизняна конституційно-правова думка сформувала концепцію національного правотворення, чільне місце у якій відводиться саме правотворенню, що здійснюється через форми безпосередньої демократії, в тому числі й шляхом проведення всеукраїнського та місцевих референдумів.

Ще одним чинником, який вплинув на генезу референдумів в Україні, є вдосконалення системи органів державної влади та системи місцевого самоврядування, тобто тих груп суб'єктів, на які покладається завдання ініціювання референдумів, їх підготовки і проведення та реалізації рішень референдумів.

Існують й інші об'єктивні та суб'єктивні чинники, що зумовили виникнення Й розвиток референдумів в Україні та сприяють їх подальшому вдосконаленню. У своїй сукупності ці чинники утворюють систему чинників становлення і розвитку референдумів в Україні.

Водночас потенціал референдумів в Україні залишається нереалізованим у повній мірі. Серед сукупності об'єктивних і суб'єктивних причин, що гальмують розвиток референдного процесу в Україні, можна назвати такі: відсутність цілісної національної концепції референдного процесу; дискредитація інституту референдуму в суспільстві у зв'язку з ігноруванням владою рішень всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р.; недосконалість чинного законодавства про референдуми (нагадаємо, що на сьогодні Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. безнадійно застарів); політична заангажованість інституту референдуму в Україні та ряд інших. За умови подолання зазначених причин в Україні може бути започатковано якісно новий період подальшого розвитку референдумів.