Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 3.1. Поняття всеукраїнського та місцевих референдумів

3.1. Поняття всеукраїнського та місцевих референдумів

Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. визначає термін "референдум" як "спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення", що мають вищу юридичну силу (ст. 1).

Утім, запропоноване у Законі визначення референдуму містить ряд суттєвих недоліків. По-перше, навіть за умови єдиності сутності та змісту всіх українських референдумів між всеукраїнським та місцевими референдумами існують значні розбіжності відносно їх предмета; по-друге, запропоноване визначення обмежується виявленням зовнішніх ознак референдумів (об'єкт голосування, форма проведення, коло учасників тощо), але не розкриває суті референдуму як конституційно-правового інституту.

Зазначені недоліки визначення референдуму як юридичної категорії мали місце і за часів існування колишнього СРСР. Теоретичні розробки цього періоду щодо проведення референдумів позначались впливом політики держави. Радянські вчені не стільки намагалися дослідити правову природу референдумів, скільки пояснити положення, які закріплювали цей інститут безпосередньої демократи в радянських конституціях.

Закон України "Про всеукраїнський та місцевий референдуми" від З липня 1991 р. було розроблено в короткий термін, за відсутності цілісної теорії референдумів, що й позначилось на Його якості. У подальшому, до 2000 р., референдуми в Україні не проводилися, і після прийняття нової Конституції зазначений Закон про референдуми не зазнав належних якісних змін.

Всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р. виявив недосконалість Закону про референдуми в сучасних умовах. Багато нормативних положень Закону не відповідають Конституції України та нині чинному виборчому законодавству. Особливо рельєфно це виявилося на стадії реалізації рішень всеукраїнського референдуму 2000 р., які хоча й були визнані рішенням Конституційного Суду України як імперативні, але не були реалізованими, а з часом утратили своє значення для національного державотворення і правотворення. Це дещо підірвало у суспільстві довіру до такої форми безпосередньої демократії, як референдуми.

Численні офіційні та неофіційні проекти законів про референдуми так і не знайшли необхідної підтримки парламентаріїв. Більшість законопроектів про референдуми передбачали прийняття самостійного закону про всеукраїнський референдум і окремих законів про місцеві референдуми.

Найбільш вдалим з них був проект Закону України "Про всеукраїнський референдум", розроблений народними депутатами України О.Лавриновичем, Б. Безпалим і О. Задорожнім у остаточній редакції Комітету з питань правової політики від 23 травня 2001 р. Ч. 1 ст. 1 "Поняття всеукраїнського референдуму" проекту Закону України "Про всеукраїнський референдум" визначає, що всеукраїнський референдум є вищою формою безпосередньої демократії, реалізацією вільного волевиявлення громадян України.

Чітке нормативне визначення юридичного поняття референдум і всеукраїнський референдум зокрема, вимагає належного науково-методологічного обгрунтування, що базується не лише на вітчизняній, а й на зарубіжній теорії та практиці референдумів. Адже загальновідомо, що практика проведення референдумів у зарубіжних країнах налічує століття.

Термін "референдум" з'явився вперше в XIV ст. у зв'язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Швейцарський вчений А. Дюнан так пояснював появу цього терміна: "У старій Швейцарії засідання Сейму були нерегулярними... представники Союзних земель були не депутатами в нинішньому розумінні цього слова, а послами, які вели справи від імені своїх урядів. Коли з'являлися такі справи, відносно яких у послів не було повноважень, то рішення по них Приймалося "аd'referendum", тобто "для доповіді... тобто влади земель не були пов'язані рішеннями Сейму"¹. Отже, спочатку термін "референдум" означав "те, що повинне бути повідомленим", а сучасного свого значення він набув значно пізніше.

Теоретичні дослідження правової природи референдумів у праві зарубіжних країн припадають на XIX - початок XX ст. У цей період відбувалося падіння абсолютних монархічних режимів та становлення демократичних республік і конституційних монархій. Через це референдуми здебільшого досліджувалися Як альтернативна форма парламентської демократії. Зокрема, Л. Дюгі визначав референдум як пряме правління народу, а К. Каутський - як право народу за певних умов виносити на всенародне голосування законодавчі проекти народного представництва. Таким чином, під референдумом розуміли народне голосування по законопроекту, прийнятому парламентом. Після такого голосування законопроект набував сили закону. Отже, тогочасні вчені досліджували лише один різновид референдумів - так звані ратифікаційні референдуми (схвалення прийнятих парламентами рішень та інших актів).

Криза парламентаризму у країнах Європи на кінці XIX - початку XX ст. позначилась навіть на консервативному англійському державному праві. Зокрема, на противагу поглядам Е. Сійєса та А. Дайсі про неспроможність народу розуміти законопроекти, які виносяться на референдум, та незважаючи на брак часу для вивчення цих законопроектів, С. Лоу досліджував таке гіпотетичне явище, як "міністерський референдум", котрий мав стати противагою "парламентській демократії":

У перші роки радянської влади право, сформоване під впливом праць Л. Д. Троцького "Захист тероризму", Г.В. Плеханова "Сторіччя Великої Революції", М. І. Бухаріна "Теорія пролетарської диктатури" тощо, негативно ставилося не тільки до референдумів, а й до виборчих інститутів взагалі. На противагу визнаним у світі демократичним принципам виборчого права висувалися принципи, які мали захищати диктатуру пролетаріату.

Перша спроба визначити референдум як правовий інститут належить І. П. Трайніну, котрий вважав референдум формою забезпечення права народу відхиляти закони, прийняті народним представництвом через голосування. Таке визначення терміна "референдум" було недосконалим. По-перше, традиційно для зарубіжного права початку XX ст. воно характеризувало лише ратифікаційний референдум; по-друге, це визначення одразу передбачало негативні результати референдуму. За такого тлумачення референдуму Його практикування в державному праві СРСР вважалося недоцільним.

Офіційне визнання в радянському праві референдум здобув після Його закріплення в п. "д" ст. 49 Конституції СРСР 1936 р. Проте вона штучно ототожнила дві окремі форми безпосередньої демократії, тобто визначила референдум як опитування населення.

Поза всі недоліки зазначених конституційних положень про референдуми позитивним наслідком їхнього закріплення стало привернення уваги вчених до наукових досліджень правової природи цієї форми прямого народовладдя, зокрема, до змісту терміна "референдум".

Вдалою була спроба формально-юридичного визначення терміна "референдум" В. А. Дорогіним. Вчений зазначав, що зміст референдуму "полягає в безпосередньому зверненні до виборців для вирішення законодавчого чи іншого питання. Сукупність норм, що регулюють безпосереднє звернення до виборців із законодавчих чи інших питань, становить державно-правовий інститут референдуму"¹.

Заслугою В. А. Дорогіна є те, що він визначив референдум не як синонім всенародного опитування чи його різновид, а як самостійний інститут правд та передбачив можливість проведення референдуму не тільки із законодавчих, а й з інших питань. До того ж В. А. Дорогій набагато раніше, ніж відомий французький конституціоналіст П. Марсель, визначив референдум як звернення не до всього населення, а лише до громадян, наділених виборчим правом, тобто виборців.

Вперше на неточність конституційного визначення референдуму як всенародного опитування вказав Р. А. Сафаров, який стверджував, що опитування не має нічого спільного з голосуванням, яке передбачається в процесі проведення референдуму, а референдум як конституційно-правовий інститут "означає належність законодавчої влади не тільки Верховній Раді, але й народу безпосередньо".

*Таке визначення референдуму виявляє його законодавчу компетенцію І передбачає можливість проведення не тільки ратифікаційних референдумів, а й референдумів за народною ініціативою.

Ґрунтовним дослідженням теоретичних основ референдуму в соціалістичному суспільстві була монографія В. Ф. Котока "Референдум у системі соціалістичної демократії". Вчений уперше дослідив референдум як одну з форм соціалістичної системи безпосередньої демократії і тим самим тлумачив місце референдуму в державно-правовому житті СРСР. В.Ф.Коток визначав референдум, опитування і плебісцит як затвердження того чи іншого державного рішення шляхом народного голосування, надаючи йому кінцевого і обов'язкового характеру. Проте В.Ф.Коток також ототожнював референдум з іншими формами безпосередньої демократії, вважаючи всенародні обговорення різновидом референдуму, а плебісцит - синонімом цього терміна.

Наведені дослідження правової природи референдуму в СРСР тією чи іншою мірою перебували під впливом чинного конституційного положення про тотожність референдуму і всенародних опитувань. Ситуація виправилася після прийняття Конституції СРСР 1977 p., яка в ст. 5 розмежувала поняття всенародне обговорення і всенародне голосування (референдум СРСР).

Вчені після цього почали поступово долати казуїстику у визначенні референдуму як всенародного опитування, проте не називали формально-юридичних ознак референдуму, переважно визначаючи його як "звернення до виборчого корпусу з метою прийняття остаточного рішення з конституційних, законодавчих або інших внутрішньополітичних та зовнішньополітичних питань"². Це визначення не розкриває правової сутності референдуму як інституту прямої демократії, не визначає форми його проведення та надмірно розширює його компетенцію.

Більш повно і всебічно охарактеризував сутність і зовнішні ознаки референдуму О. Г. Мурашин, визначивши його як важливий державно-правовий інститут безпосередньої демократії, що реалізує суверенітет народу через голосування за законопроекти та питання, які мають принципове значення для держави в цілому або для її окремих адміністративно-територіальних одиниць.

Заслуговує на увагу і точка зору В. В. Копєйчикова, який наголошував, що загальнодержавний референдум слід розглядати як вищу і пріоритетну форму народовладдя, якій у правовій державі, де панує закон, відповідає влада законодавча. 1 хоч віднесення загальнодержавного референдуму до форми здійснення законодавчої влади є дискусійним, теза про пріоритетну роль референдуму в системі безпосередньої демократії є вдалою.

Надалі визначення терміна "референдум" було Закріплене у відповідних законах Союзу PCP та більшості союзних і автономних республік. Але через відсутність практики проведення референдумів у СРСР та розходжень у теоретичних поглядах на зміст цього терміна визначення референдуму в спеціальних Законах були неоднозначними і часто суперечливими.

Практично єдиним законом про референдуми, в якому мала місце спроба пояснити сутність референдуму як інституту безпосередньої демократії, був Закон СРСР "Про всенародне голосування (референдум СРСР)" від 27 грудня 1990 р. У ст. І цього Закону зазначалося, що в СРСР "народ здійснює державну владу як через Ради народних депутатів, так і безпосередньо, в тому числі й через референдум", а референдум визначався як "спосіб прийняття громадянами СРСР всенародним голосуванням законів СРСР та інших рішень з найбільш важливих питань державного життя". Таким чином, на відміну від інших, республіканських законів закон про референдум СРСР розкрив сутність і зміст інституту референдуму як пріоритетної форми безпосередньої реалізації народом державної влади.

Після проведення всесоюзного референдуму 17 березня 1991 р. більшість колишніх радянських республік, у тому числі й Україна, прийняли національні закони про референдуми. В них визначення поняття "референдум" переважно обмежувалося переліком зовнішніх ознак цього інституту, а також нерідко позначалося правовими і логічними неточностями.

Зокрема, Закон Республіки Грузія "Про референдум" від 29 січня 1991 р. у ст. 1 "Поняття референдуму" дав таке його визначення: "Референдум є засобом вирішення найбільш важливих питань державного життя, прийняття законів Республіки Грузія, а також засобом виявлення громадської думки шляхом всенародного голосування". Таким чином, законодавець штучно ототожнив виявлення громадської думки з всенародним голосуванням, відтворюючи нормативне положення Конституції СРСР 1936 р.

Закон Узбекистану "Про референдум Республіки Узбекистан" від 18 листопада 1991 р. вст. 1 пропонує наступне нормативне визначення референдуму: "Референдум Республіки Узбекистан - всенародне голосування з найбільш важливих питань державного і суспільного життя, в тому числі й з метою прийняття законів Республіки Узбекистан та інших рішень, їх зміни, виявлення громадської думки, що є засобом безпосереднього здійснення влади народом. Рішення, прийняті референдумом, мають на території Республіки Узбекистан можуть бути відмінені чи змінені тільки шляхом референдуму".

Прийняття законів про референдуми в колишніх союзних і автономних республіках, а також активізація практикування цього інституту сприяли науковим дослідженням правової природи референдуму як в Україні, так і в інших державах, oо утворилися після розпаду СРСР.

За результатами цих досліджень у деяких республіках колишнього СРСР законодавство про референдуми зазнало якісних змін. Так, у Російській Федерації 10 жовтня 1995 р. було прийнято федеральний конституційний закон "Про референдум Російської Федерації", в якому, зокрема, зазначалося, що "референдум Російської Федерації разом з вільними виборами є вищим безпосереднім вираженням влади народу".

Визначення терміну "референдум" неможливе без урахування й інших зарубіжних тлумачень, особливо у постсоціалістичних країнах.

Заслуговує на увагу колективна монографія польських вчених "Референдум у Польщі", в якій Є. Зелінські визначає референдум як безпосередній спосіб формування державної волі громадянами, що мають право голосу та можуть шляхом голосування висловити свої погляди і таким чином проявити свою волю у питаннях, шо становлять предмет референдуму. Запропоноване визначення є вдалим, оскільки розкриває зміст поняття "референдум" та вказує його основні ознаки.

На думку російських вчених Ю. А. Дмитрієва та В. В. Комарової, референдум - це форма безпосередньої демократії, змістом якої є волевиявлення встановленої законом кількості громадян з будь-якого суспільно значущого питання, крім тих, які не можуть за законом бути винесені на референдум, що має вищу юридичну силу і обов'язкове для виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких рішення референдуму мають імперативний характер¹.

Це визначення розкриває зміст референдуму як форми безпосередньої демократії, але переобтяжене характеристикою формальних

ознак. Стосовно предмета референдуму більш вдалою є позиція польського правознавця Є. Зелінські, який визначив питання всенародного голосування як такі, що становлять відповідно до закону предмет референдуму. До того ж перелік суб'єктів конституційного права, на які поширюється дія рішень референдуму, наведений російськими вченими, неповний. Більш переконливою виглядає характеристика рішень референдуму в Законі СРСР "Про всенародне голосування (референдум СРСР)" від 27 грудня 1990 р. У ст. 29 зазначалося, що рішення, прийняте на референдумі СРСР, є "остаточним, має обов'язкову силу на всій території СРСР і може бути скасоване чи змінене тільки шляхом референдуму".

Неповне визначення поняття "референдум" містить і згадуваний Закон Російської Федерації "Про референдум Російської Федерації" від 10 жовтня 1995 р. У цьому Законі закріплюється, що референдум - це голосування громадян, наділених активним виборчим правом з питань, що в установленому законом порядку винесені на референдум з метою отримання від учасників референдуму чітко визначеної відповіді зразка "так" чи "ні", "за" чи "проти".¹ Таке нормативне визначення референдуму фактично зводить його зміст до голосування громадян і не приділяє належної уваги предмету референдуму та юридичній силі його рішень.

У юридичній науці України всеукраїнський референдум визначався А.П. Тарановим як спосіб прийняття громадянами України шляхом всенародного голосування законів, інших рішень з важливих питань загальнодержавного значення. Закони, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу і не потребують будь-якого затвердження державними органами².

Після проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. у вітчизняній науці конституційного права активізувалися відповідні наукові дослідження юридичної природи референдумів. Зокрема, Ю.М. Тодика вважає, що термін "референдум" означає голосування виборців, через яке приймається державне рішення чи рішення в сфері самоврядування³ і пропонує визначати референдум як політичний і правовий інститут, спрямований на розв'язання кардинальних проблем: загальнонаціонального і місцевого значення¹.

На думку О. Ф. Фрицького референдум - це голосування громадян з приводу певного законопроекту або закону; а також питань державного, регіонального або місцевого значення².

У фундаментальному монографічному дослідженні "Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми теорії і практики" Л.Т. Кривенко відзначала, що поняття всеукраїнського референдуму неодмінно має включати, крім традиційних складових, по-перше, елемент, що втілює іманентність, органічність, нерозривність референдуму з суверенітетом народу, здійсненням безпосередньо народом влади, що йому належить. По-друге, враховуючи, що світовий досвід, в тому числі новітнього часу, представляє референдум також в іншому розумінні - як спосіб політичного маніпулювання, поняття референдуму має включати такий елемент, як необхідність додержання в процесі організації, проведення та реалізації результатів референдуму всіх умов, закріплених Конституцією та законами.

Отже, на думку Л. Т. Кривенко, всеукраїнський референдум - це одна з найважливіших форм безпосереднього вираження та здійснення суверенітету українського народу, яка полягає в прийнятті або затвердженні проектів Конституції, законів, інших важливих рішень загальнодержавного значення шляхом голосування народу (корпусу виборців), які мають обов'язковий характер, за умови додержання вимог, визначених Конституцією і законами щодо організації, проведення та реалізації результатів референдуму.³

Наведені положення свідчать, що поняття референдуму сформувалося історично. У кожній країні термін "референдум" визначається з огляду на власний практичний досвід проведення референдумів та ЇХНЮ інституціалізацію в конституціях і спеціальних законах.

Визначення терміна "референдум" обов'язково повинно розкривати зміст цієї форми безпосередньої демократії і визначати її кваліфікуючі формально-юридичні ознаки з урахуванням таких положень: по-перше, референдум є однією з пріоритетних форм безпосередньої демократії, яка дає змогу трансформувати волю народу в державну; по-друге, референдум є самостійним інститутом конституційного права України; по-третє, зміст референдуму визначається окремими положеннями Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів загальнодержавного та місцевого значення; по-четверте, потенційними учасниками референдуму є громадяни України, наділені правом голосу (виборчий корпус України); по-п'яте, за формою проведення референдум є всенародним голосуванням і не може ототожнюватися з народними обговореннями чи опитуванням населення; по-шосте, рішення референдуму носять імперативний характер , не вимагають санкціонування з боку будь-якого державного органу і є обов'язковими для виконання, у випадку визнання всеукраїнського референдуму легітимним, на всій території України, їх зміна чи скасування здійснюються виключно шляхом проведення нового референдуму згідно з чинним законодавством; по-сьоме, референдум вважається легітимним виключно за умови дотримання чинного законодавства України на всіх стадіях референдного процесу.

Виходячи з наведених принципових положень, референдум є пріоритетною формою безпосередньої демократії, зміст якої полягає в прийнятті або затвердженні громадянами України нормативних положень Конституції, законів та інших найважливіших рішень загальнодержавного та місцевого значення шляхом голосування.