Референдне право України - Погорілко В.Ф. - Розділ 4. Основні інститути референдного права

4.1. Призначення і проголошення референдумів

Референдне право складається із ряду інститутів референдного права, основними з яких є інститут призначення та проголошення референдумів, інститут питань, що виносяться на референдуми, інститут органів, що організовують і проводять референдуми, інститут актів, які приймаються на референдумах, Інститут інформаційного і фінансового забезпечення референдумів й інститут юридичної відповідальності за порушення законодавства про референдуми. Можна виділити й інші, більш дрібні інститути референдного права - інститут ініціювання проведення референдумів, інститут референдної агітації, інститут голосування на референдумах, інститут підрахунку голосів і встановлення результатів референдумів, інститут реалізації рішень референдумів тощо.

Важливим інститутом референдного права є інститут призначення і проголошення референдумів, що, по суті, знаменує початок референдного процесу. Розглядаючи призначення і проголошення референдумів у контексті референдних правовідносин, цей інститут знаменує собою юридичний факт, що є відправною точкою референдних правовідносин в цілому.

Цей інститут е упорядкованою сукупністю конституційно-правових норм, що визначають конституційно-правовий статус суб'єктів, уповноважених призначати та проголошувати референдуми; предмет референдумів, з приводу якого призначаються або проголошуються референдуми; порядок призначення і проголошення референдумів і строки призначення та проголошення референдумів. Норми інституту призначення і проголошення референдумів об'єкти візова ні в Конституції та законах України.

Згідно зі ст. 72 Конституції України всеукраїнський референдум призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їх повноважень. Таким чином, основними суб'єктами призначення всеукраїнського референдуму, відповідно до Конституції України, є парламент і глава держави, хоча Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. визначає тільки одного суб'єкта призначення всеукраїнського референдуму - Верховну Раду України.

Проголошення всеукраїнського референдуму є завершальною стадією народного ініціювання всеукраїнського референдуму на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області. Проголошення всеукраїнського референдуму передбачає урочисте оприлюднення офіційно оформленої волі народу України щодо проголошення всеукраїнського референдуму. Відповідно до п. 6 ст. 106 Конституції України проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою Президент України.

Місцеві референдуми відповідно до ст. 12 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. призначаються відповідними місцевими радами. Згідно із п. 14 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 р. рішення про призначення місцевих референдумів приймають сільські, селищні та міські ради. В Автономній Республіці Крим, відповідно до п. З ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р., республіканські (місцеві) референдуми призначаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Процедура проголошення місцевих референдумів не передбачена чинним законом України, попри те, що Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" у ст. 13 передбачає ініціювання місцевих референдумів на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян України, які постійно проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь у референдумі. У випадку дотримання передбачених законом вимог щодо ініціювання місцевого референдуму такі референдуми призначаються відповідними місцевими радами.

Таким чином, суб'єктами призначення всеукраїнського референдуму є Верховна Рада України, а місцевих і місцевих (республіканських) референдумів - сільські, селищні, міські ради та Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Єдиним суб'єктом проголошення референдумів і виключно на загальнодержавному рівні є Президент України.

В інших країнах світу сформувалися досить різноманітні системи суб'єктів призначення і проголошення референдумів. Зокрема у Греції декрет про призначення загальнодержавного референдуму видається президентом і скріплюється головою парламенту (ч. З ст. 35 Конституції Греції); У Данії референдуми призначаються прем'єр-міністром у разі узгодженості законопроекту, що виноситься на референдум, із парламентом (п. 4 ст. 27 Конституції Бельгії); в Ірландії призначення референдумів належить до компетенції президента (ч. 5.1 ст. 27 Конституції Ірландії); в Італії референдуми призначає глава держави (ст. 87 Конституції Італії); у Португалії референдуми призначає президент за поданням парламенту (п. 1 ст. 118 Конституції Португалії); у Франції рішення про призначення референдуму також приймає глава держави (ст. 11 Конституції Франції). Існують й інші національні моделі призначення та проголошення референдумів. Як правило, правом призначення референдумів наділені глава держави, парламент та органи місцевого самоврядування.

Чинне законодавство України розмежовує предмети всенародного голосування, з приводу яких Верховна Рада України та Президент України призначають або проголошують референдуми. Таке розмежування виключає можливість суперечок між парламентом і главою держави з питань призначення або проголошення всеукраїнського референдуму.

Так, Верховна Рада України відповідно до ст. 73 і п. 2 ст. 85 Конституції України призначає всеукраїнський референдум з питань про зміну території України, а Президент України, згідно із п. 6 ст. 106 Конституції України призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до ст. 156 Конституції України та проголошує всеукраїнський референдум відповідно до ст. 72 Основного Закону. Таким чином, Президент України має більшу предметну компетенцію щодо призначення та проголошення всеукраїнського референдуму, оскільки він уповноважений призначати конституційний референдум і проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою з будь-якого питання, що не суперечить ст. 74 Конституції України, тоді як компетенція Верховної Ради України обмежується Призначенням адміністративно-територіального референдуму.

Стосовно місцевих референдумів і місцевого (республіканського) референдуму Автономної Республіки Крим, які призначаються сільськими, селищними, міськими радами та Верховною Радою Автономної Республіки Крим, то предметна компетенція цих суб'єктів призначення місцевих референдумів не має чіткого визначення. Відповідно до ст. 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, цим Законом й іншими законами України до відання місцевого самоврядування. Схожий припис має й Конституція Автономної Республіки Крим (п. 7 ст. 18), що дозволяє вирішувати шляхом проведення республіканських (місцевих) референдумів усі питання, віднесені чинним законодавством до відання Автономної Республіки Крим.

Призначення та проголошення референдумів в Україні здійснюється шляхом видання відповідного нормативно-правового акта суб'єктами, уповноваженими призначати та проголошувати всеукраїнські та місцеві референдуми. Оприлюдненню рішення уповноважених суб'єктів про призначення та проголошення всеукраїнського та місцевих референдумів передує нормативно визначена процедура прийняття такого рішення. Для кожного із суб'єктів призначення та проголошення всеукраїнського референдуму така процедура визначається Конституцією України та законами. В цілому процедура прийняття рішення про призначення та проголошення референдумів є тотожною процедурі прийняття інших рішень Верховною Радою України, Президентом України, сільськими, селищними, міськими радами та Верховною Радою Автономної Республіки Крим.

Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми в ст. 21 визначено процедуру прийняття рішення з питань проведення референдуму Верховною Радою України та місцевими радами (сільськими, селищними, міськими радами та Верховною Радою Автономної Республіки Крим). Зокрема Законом передбачено, що Верховна Рада України та відповідна місцева рада після одержання належним чином оформленої пропозиції приймають на сесії у місячний строк одне з таких рішень: 1) про призначення референдуму; 2) про відхилення пропозиції про проведення референдуму у разі наявності серйозних порушень цього Закону, які впливають на підстави для призначення референдуму; 3) про прийняття рішення, яке пропонується у вимозі про призначення референдуму, без наступного проведення референдуму, Аналіз цього нормативного положення дозволяє зробити висновок, що п. З ст. 21 досить неоднозначний, оскільки прийняття Верховною Радою України та відповідними місцевими радами рішення, яке пропонується у вимозі про проведення референдуму, без наступного проведення референдуму е ігноруванням волі суб'єктів ініціювання референдумів. До того ж питання, що виносяться на референдуми, не завжди передбачають схвалення проекту закону чи іншого рішення ініціаторами їх проведення. В першу чергу, мова йде про протестарні референдуми, що мають на меті публічно і всенародно відхилити непопулярне рішення про прийняття певного закону" чи інше рішення, що прямо або опосередковано не відповідає інтересам народу України чи територіальної громади.

Як уже зазначалося, прийняття уповноваженими суб'єктами рішення про призначення та проголошення всеукраїнського та місцевих референдумів здійснюється відповідно до нормативно визначеної процедури прийняття інших рішень Верховної Ради України, Президента України, сільських, селищних, міських рад та Верховної Ради Автономної Республіки Крим нормативного характеру.

Зокрема ст. 84 Конституції України визначає, що рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування, шо здійснюється народними депутатами України особисто. Відповідно до ст. 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу.

Детальніше процедура прийняття рішення про призначення Верховною Радою України всеукраїнського референдуму регламентується Конституцією України та законом про регламент Верховної Ради України (нині діє Регламент Верховної ради України). Рішення Верховної Ради України про призначення всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Конституції України, видаються у формі постанови Верховної Ради України.

Президент України, відповідно до ст. 106 Конституції України видає одноособово укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України, які є обов'язковими до виконання на території України. Акти Президента України про призначення та проголошення всеукраїнського референдуму, видані в межах його повноважень, на відміну від актів, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17,18,21, 22, 23 і 24 ст. 106 Конституції України, не скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт і його виконання. Прикладом такого акта є Указ Президента України

№45 / 6000 "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 16 січня 2000 р.

Більш складною є процедура призначення Президентом України всеукраїнського референдуму про затвердження законопроекту про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу НІ "Вибори. Референдуми" і розділу ХНІ "Внесення змін до Конституції України". Згідно зі ст. 156 Основного Закону цей законопроект подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України. Така складна конституційна процедура ініціювання рішення про призначення всеукраїнського референдуму є виправданою з огляду на предмет всенародного голосування-затвердження законопроекту про внесення змін до розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдуми" і розділу XIII "Винесення змін до Конституції України".

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" у ст. 59 встановлює порядок прийняття актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Зокрема передбачається, що рішення відповідної місцевої ради приймається відкритим, або таємним голосуванням на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення відповідної місцевої ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою, а якщо цього не відбулося - рішення місцевої ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію. Цей порядок прийняття нормативних рішень місцевими радами поширюється й на прийняття рішень сільських, селищних рад про призначення місцевих референдумів.

Рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим приймається на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим шляхом відкритого або таємного голосування більшістю голосів депутатів від їх загального складу.

Відповідно до ст. 27 Конституції Автономної Республіки Крим рішення про призначення республіканського (місцевого) референдуму Автономної Республіки Крим вводяться вдію постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що підписується Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим протягом 14 днів після їх прийняття і набирають чинність у порядку, встановленому Конституцією Автономної Республіки Крим і нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Таким чином, рішення Верховної Ради України, Президента України, сільських, селищних і міських рал та Верховної Ради Автономної Республіки Крим про призначення та проголошення референдуму відповідно до Конституції і законів України приймаються на тих самих загальних підставах, що Й інші рішення цих органів. Чинний Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р. не визначає спеціального порядку прийняття рішень про призначення та проголошення референдумів.

У рішеннях Верховної Ради України, Президента України, сільських, селищних і міських рад та Верховної Ради Автономної Республіки Крим про призначення та проголошення референдуму визначається дата проведення референдуму, назва проекту закону, рішення, зміст питання, що виноситься на референдум. Стаття 22 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" визначає, що дата проведення всеукраїнського референдуму призначається не раніше як за три дні і не пізніше як за чотири місяці, а місцевого референдуму - не раніше як за місяць і не пізніше за два місяці від дня прийняття рішення про проведення референдуму.

Офіційне повідомлення про призначення та проголошення референдуму та зміст проекту закону, рішення, іншого питання, що виноситься на референдум, оголошується відповідно у загальнодержавних і місцевих засобах масової інформації у 10 денний строк після прийняття рішення про Його призначення та проголошення.

Після офіційного повідомлення про призначення та проголошення референдумів розпочинається організація і підготовка проведення всеукраїнського та місцевих референдумів.