Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 3.3. Види референдумів в Україні

Референдум є досить складним правовим явищем і практикується у різноманітних формах. Історія становлення і розвитку референдумів дає підстави стверджувати, що в різних країнах світу цей інститут безпосередньої демократії застосовувався для безпосереднього вирішення найрізноманітніших питань суспільного і державного життя - від введення додаткового військового податку до ратифікації Європейської конституції. У державах, де референдуми проводяться досить часто, цей інститут прямого народовладдя отримав нормативне закріплення у різних формах і, навпаки, країни, де референдуми є винятковим, певною мірою унікальним явищем, перелік питань, що вирішуються на референдумі, жорстко обмежений.

Але референдуми різняться не лише за предметом правового регулювання. Існує багато видів референдумів (залежно від критеріїв, покладених у основу класифікації), кожен з яких має свої юридичні особливості. Уявлення про сутність і зміст інституту референдуму в Україні буде повним лише за умови аналізу його видів.

Із самого початку практикування референдумів у світі вчені звертали увагу на різноманітність цієї форми безпосередньої демократії. На час запровадження референдумів в Україні у світі було відомо декілька їх видів, які сформувалися та виокремилися історично й були закріплені в перших конституційно-правових актах зарубіжних країн. Так, вже на початку XX ст. А. Есмен поділяв референдуми на обов'язкові та факультативні, а К.М.Тахтарєв на установчі (конституційні) та законодавчі.

Конституція України 1996 р. та Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" 1991 р., як і законодавчі акти більшості колишніх радянських республік, не передбачають самостійного нормативного положення про види референдумів. Хоча аналіз чинного референдного законодавства дозволяє зробити висновок, що референдуми в Україні різняться за предметом, суб'єктами ініціювання референдумів, територією та часом їх проведення.

Класифікація референдумів передбачає виявлення критеріїв розмежування загальнонаціональних і місцевих референдумів і визначення відповідно до цих критеріїв видів референдумів. Під критеріями класифікації референдумів в Україні слід розуміти мірило для визначення, оцінки референдумів, взяте за основу їх класифікації.

У вітчизняній та зарубіжній юридичній науці не існує єдності поглядів щодо системи критеріїв класифікації референдумів. Досліджуючи референдуми, правознавці, як правило, зупиняються лише на тих критеріях, що найбільш контрастно виявляють різноманітність цієї форми безпосередньої демократії.

Заслуговує на увагу класифікація референдумів, запропонована російськими правознавцями Ю. А. Дмитрієвим та В. В. Комаровою, в основу якої покладено критерії змісту, характеристики суб'єктів і об'єктів та правової сили рішень. Саме за цими критеріями вчені запропонували класифікацію референдумів, які існують у світі.

На думку польського конституціоналіста Є.Зелінські, форми референдуму можуть бути диференційовані за часом проведення референдуму, видом матеріалу, що виноситься на голосування, та ступенем необхідності винесення певного акта на всенародне голосування. Тобто, Йдеться про такі критерії класифікації, як час проведення референдуму, предмет голосування на референдумі та юридична сила рішень референдуму.

Інший польський вчений - О. Патшалек називає такі критерії класифікації референдумів:

а) територіальний критерій сфери застосування референдумів:

б) юридична сила результатів референдуму;

в) необхідність прийняття конкретного правового рішення саме шляхом проведення референдуму;

г) предмет референдуму.

Досить повно систему критеріїв класифікації референдумів в Україні визначав проект Закону України "Про всеукраїнський референдум" від 23 травня 2001 р. Ст. 2 розділу І цього проекту - "Види всеукраїнських референдумів" - присвячується нормативному визначенню критеріїв класифікації всеукраїнських референдумів. Автори проекту розрізняли такі види всеукраїнських референдумів:

За суб'єктом ініціативи:

1) за народною ініціативою;

2) за ініціативою Президента України;

3) за ініціативою Верховної Ради України. За предметом:

1) про внесення змін до Конституції України;

2) про зміну території України;

3) про визнання нечинними певного закону або окремих Його положень.

На жаль проект закону, запропонований О.Лавриновичем, Б. Безпалим і О.Задорожнім не набув сили закону, як і ряд інших законопроектів щодо інституалізації референдумів. Чинним залишається Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 2001 р., що не містить нормативних положень про класифікацію референдумів.

Із урахуванням загальнотеоретичних досліджень критеріїв класифікації референдумів та нормативних положень чинного законодавства про референдуми можна виділити такі критерії класифікації референдумів:

а) за предметом референдуму;

б) за правовою силою рішень референдуму;

в) за підставами проведення референдуму;

г) за суб'єктами ініціювання референдуму;

д) за територією проведення референдуму;

е) за часом проведення референдуму; є) за формулою референдуму.

Наведена класифікація не є вичерпною. Референдуми можуть бути класифіковані й за іншими критеріями. До того ж, як справедливо відзначав В. Є. Чіркін, різні класифікації референдумів часто переплітаються, коли один референдум може бути кваліфікований за кількома критеріями. Це положення підтвердив і всеукраїнський референдум 16 квітня 2000 р.

Найбільш важливим критерієм класифікації референдумів є предмет референдуму, що власне й визначає сутність і зміст кожного конкретно взятого референдуму, його значення для суспільства і держави як на згальнодержавному, так і на місцевому рівнях.

Предмет референдуму визначає обсяг його компетенції. Предмет загальнодержавного референдуму завжди стосується найважливіших проблем суспільного та державного життя країни, а саме: прийняття чи затвердження конституції (окремих нормативних положень конституції), внесення змін до конституції, законів, підзаконних актів тощо, тоді як загальний характер предметів місцевих референдумів набагато складніший за своєю правовою природою. З одного боку, це, як правило, питання місцевого значення, а з іншого - предмет локального референдуму може мати специфічний характер і обумовлюватися особливостями місцевого самоврядування в кожному окремо взятому регіоні.

Предмет всеукраїнського референдуму завжди передбачає вирішення найважливіших проблем суспільного і державного життя і часто є загальноприйнятою формою легітимізації рішень, що потребують міжнародного визнання (проголошення незалежності держави, прийняття чи внесення змін до конституції тощо), тоді як предмет місцевого референдуму стосується найважливіших питань територіальної громади. За своєю сутністю предмет місцевих референдумів не може поширюватися на питання державного життя навіть на місцевому рівні.

Водночас і на загальнодержавному рівні предметом референдуму не можуть бути окремі питання державного життя, з приводу яких можуть бути прийняти завідомо популістські рішення. Стаття 74 Конституції України не допускає проведення всеукраїнського референдуму щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії. Конституція України не містить інших обмежень предмета всеукраїнського референдуму, але видається недоцільним проводити всенародні голосування з питань, що, відповідно до ст. 92 Основного Закону визначаються та встановлюються виключно законами України, оскільки акти всеукраїнського референдуму мають вишу юридичну силу по відношенню до законів України. Відповідно до чинного законодавства за предметом всеукраїнські референдуми поділяються на конституційні, законодавчі, міжнародно-правові, територіальні, інституційні.

Предметом місцевих референдумів, відповідно до ст. б Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", не можуть бути питання, що передбачають скасування рішень вищестоящих органів державної влади і місцевого самоврядування, та ряд інших.

За правовою (юридичною) силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні. Загальновідомо, що рішення референдумів мають вищу юридичну силу як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, оскільки їх наслідки є безпосереднім вираженням волі народу або конкретної територіальної громади. Рішення загальнонаціональних референдумів, поряд з конституціями, актами проголошення незалежності та іншими конституційними актами традиційно займають вище місце в ієрархії національних джерел права. Водночас законодавство ряду країн світу передбачає можливість проведення консультативних референдумів, рішення яких має швидше моральне, ніж юридичне значення.

Консультативний референдум проводиться органом державної влади, уповноваженим призначати чи ініціювати призначення референдуму перед прийняттям ним певного рішення з метою виявлення ставлення громадян до цього рішення. Консультативні референдуми в зарубіжних країнах, як правило, проводяться з питань, що процедурно не можуть бути вирішеними шляхом всенародного голосування, - укладення (розторгнення) міжнародного договору чи його ратифікація (денонсація). Вирішення цих питань традиційно відноситься до повноважень глави держави та парламенту, але при здійсненні своїх повноважень вони керуються волевиявленням народу.

В окремих країнах консультативні референдуми отримали назву плебісцитів (Франція). Вони проводяться з інституційних питань, що прямо чи опосередковано передбачають виявлення підтримки або засудження політики глави держави, парламенту чи уряду. Зокрема традиція проведення таких референдумів відродилася у країнах ЄС. У 2005 р. Іспанія, Люксембург, Нідерланди та Франція провели референдуми щодо ратифікації Конституції ЄС. Окрім населення Іспанії, громадяни інших названих країн проголосували проти проекту Євро-конституції, і хоча результати цих референдумів не мали імперативного значення, але їх результати стали причиною ревізії внутрішньої та зовнішньої політики Євросоюзу.

В Україні Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. визначає консультативний референдум як дорадче опитування громадян України з метою виявлення їх волі при вирішенні важливих питань загальнодержавного та місцевого значення (ст. 46). Але таке ототожнення консультативної форми всеукраїнського референдуму з опитуваннями громадської думки є невдалим, оскільки опитування громадської думки є радше соціологічне, ніж правове явище. Поширення ж на дорадчі опитування процесуальних вимог, властивих всеукраїнському референдуму недоцільне.

Вразливою ознакою консультативних референдумів є необов'язковість їх рішень та невизначеність питань, що на них виносяться і довільно тлумачаться ініціаторами проведення таких референдумів, так само, як і їхні результати. З урахуванням цього Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" передбачено додатковий механізм обмеження законодавчої діяльності Верховної Ради України щодо законопроектів, що не отримали підтримки народу на референдумі. Відповідно до ст. 46 цього Закону такі законопроекти можуть бути прийняті лише кваліфікованою більшістю (не менш як дві третини) народних депутатів України від конституційного складу парламенту.

На сьогодні, відповідно до ч. 6 п. З Рішення Конституційного Суду України у Справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000 р., воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Нині консультативні референдуми втратили актуальність в Україні.

Імперативний референдум відрізняється від консультативного тим, що його рішення мають вищу юридичну силу, тобто є остаточними, обов'язковими для виконання на всій території країни. Вони набувають юридичної сили із часу оголошення результатів всенародного голосування Центральною виборчою комісією. Рішення імперативного референдуму можуть бути змінені або скасовані лише на підставі результатів нового всеукраїнського референдуму.

Утім, в силу недосконалості механізму реалізації рішень референдуму, рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р., що були визнані Конституційним Судом України імперативними, так і не були здійснені.

Різновидом імперативного всеукраїнського референдуму е ратифікаційний референдум. Його зміст полягає в тому, що на цей референдум виноситься закон України, прийнятий Верховною Радою України, який набуває вищої юридичної сили лише за результатами референдуму. Прикладом такого референдуму є конституційний референдум, який може проводитися відповідно до ст. 156 Конституції України. Рішення такого всеукраїнського референдуму мають найвищу юридичну силу.

Прикладом такого референдуму може бути всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 p., коли Український народ фактично ратифікував раніше прийнятий Верховною Радою Української PCP парламентський акт - Акт проголошення незалежності України. При проведенні всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. було проігноровано основний принцип ратифікаційного референдуму, а саме - послідовність ратифікації змін до Конституції України. Склалася ситуація, коли парламент мав ратифікувати (не ратифікувати) імперативну волю Українського народу.

Місцеві референдуми, відповідно до положення ст. 46 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", також можуть мати імперативний і консультативний характер. Хоча стосовно консультативних рішень місцевих референдумів не існує офіційного тлумачення, але всі проведені в Україні місцеві референдуми мали імперативну силу. То ж видається, що дорадчі опитування громадян України (консультативні референдуми) на місцевому рівні й надалі проводити недоцільно в силу їх неефективності та значної собівартості.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними. Тобто народ України та територіальні громади мають право вирішувати широке коло соціально значущих питань, але окремі питання (внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції України, питання про зміну території України, питання про найменування або перейменування селищ, міст, районів, областей тощо), відповідно до чинного законодавства, мають визначатися виключно всеукраїнським та місцевими референдумами.

Обов'язковий референдум передбачає обов'язкову санкцію громадян України на предмет референдуму. Тобто обов'язковий референдум є безальтернативною формою вирішення конкретно визначених законодавством питань.

У випадку, коли певні нормативно-правові акти чи інші рішення, відповідно до чинного законодавства, мають бути встановлені чи затверджені виключно шляхом проведення референдуму, він стає обов'язковим. Зокрема Конституція України визначає проведення обов'язкового всеукраїнського референдуму при вирішенні питань про зміну території України (ст. 73) та про внесення змін до її розділів І, III і ХНІ (ст. 156). Обов'язкові референдуми гарантують право Українського народу вирішувати найбільш принципові проблеми суспільного й державного життя через безпосереднє волевиявлення у формі голосування.

Відповідно до ст. 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" виключно місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах.

Проведення обов'язкових референдумів передбачене в конституціях 15 європейських країн, що є яскравим свідченням визнання референдумів провідною формою народовладдя в сучасному демократичному суспільстві. Наприклад, ст. 132 Конституції Італії передбачає проведення обов'язкового референдуму в разі створення нових провінцій і областей. В Данії обов'язкові референдуми проводяться при кожному новому перегляді Конституції.

Факультативні референдуми, за І. П.Трайніним, мають проводитися на вимогу визначеної законом кількості виборців щодо прийняття окремих законопроектів та законів. При цьому вчений наголошував, що в багатьох країнах право на таку вимогу мають не лише виборці, а й депутати парламенту та глави держави. Тлумачення, запропоноване І. П. Трайніним, було однією з перших спроб визначити факультативний референдум, але вчений не назвав основну кваліфікуючу ознаку факультативного референдуму - його предмет;

Факультативний референдум у сучасному його значенні проводиться для прийняття визначеного роду нормативно-правових актів на вимогу суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення референдуму.

К. М. Тахтарєв свого часу вважав, що факультативні референдуми є зброєю опозиції і здебільшого носять петиційний характер. Але така позиція с справедливою щодо референдумів, які проводиться за народною ініціативою.

Факультативні референдуми широко використовуються в більшості країн Європи, де на них вирішується широке коло важливих проблем суспільного та державного життя. Практикування факультативних референдумів є певним індикатором рівня розвитку громадянського суспільства в країні, консолідації суспільства і держави.

Так, у Португалії факультативні референдуми проводяться з будь-якого значущого питання загальнонаціонального значення за винятком фінансових. У Фінляндії предмет факультативного референдуму в кожному конкретному випадку визначається рішенням парламенту. В Іспанії на такому референдумі виборці можуть висловитися з будь-якого важливого питання, а також щодо приватного перегляду конституції. У Швейцарії на факультативний референдум виносяться всі федеральні закони та окремі міжнародно-правові договори.

У Польщі, як і в інших країнах, на факультативний референдум можуть виноситися найважливіші питання загальнонаціонального значення, але в цій країні існує такий специфічний різновид факультативного референдуму, як доконституційний факультативний референдум, що передбачає прийняття загальних принципів основного закону країни ще до розробки його тексту. На нашу думку, польська модель проведення до конституцій його референдуму має раціональні переваги і потребує ретельного вивчення з метою залучення її в національну конституційну практику.

У Франції будь-який конституційний референдум є фактично факультативним, оскільки його рішення не є обов'язковими, ЯКЩО 3/5 депутатів парламенту не згодні із запропонованими змінами, прийняття яких є предметом референдуму. Крім того, 31 липня 1995 р. парламент Франції прийняв зміни до Конституції, розширивши сферу застосування такого різновиду факультативного референдуму, як плебіс-цитарний референдум.

Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнодержавного референдуму, в Україні референдуми поділяються на ініційовані Українським народом (ст. 72 Конституції України); ініційовані Верховною Радою України (ст. 72, п. 2 ст. 85 Конституції України); ініційовані Президентом України (ст. 72, п. 6 ст. 106 Конституції України). Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами (в Автономній Республіці Крим - Верховною Радою АРК) та громадянами України, що проживають на території певної адміністративно-територіальної одиниці. Утім, говорячи про суб'єктів ініціювання місцевого самоврядування можна стверджувати, що ст. 143

Конституції України визначає під такими територіальні громади села, селища, міста або утворені ними органи місцевого самоврядування.

За суб'єктами ініціювання референдумів вдалою є їхня класифікація на ініціативні та імперативні. Ініціативні референдуми на загальнодержавному рівні призначаються Верховною Радою та Президентом України, а імперативні - на вимогу не менш як 3 млн громадян України, наділених виборчим правом, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області.

Проведення ініціативних референдумів може бути скасоване органом, що ініціював їх, у разі, коли питання можна вирішити іншим шляхом. Проведення ж імперативних референдумів є обов'язковим. Імперативні референдуми не призначаються, а проголошуються. Суб'єкт проголошення імперативного референдуму зобов'язаний, у разі легітимності народної ініціативи, видати відповідний нормативний акт про проголошення референдуму із зазначенням дати його проведення та сформульованих питань (питаннями), що виносяться на голосування.

До суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення місцевого референдуму, належать територіальні громади сіл, селищ та міст, а також утворені цими громадами органи місцевого самоврядування. Якщо місцевий референдум ініціюється органами місцевого самоврядування, він є ініціативним, а якщо територіальною громадою - імперативним (обов'язковим).

Розмежування всеукраїнського та місцевих референдумів в Україні на ініціативні та імперативні обумовлює й важливість значення питання, що виноситься на всенародне голосування, та юридичну силу рішень із цих питань. Цілком логічно, що на імперативних референдумах вирішуються найважливіші суспільно значущі питання загальнодержавного та місцевого значення, а акти цих референдумів мають найвищу юридичну силу.

Референдуми можна класифікувати і за територією їх проведення. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 р. референдуми в Україні поділяються на всеукраїнський референдум, референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми в межах адміністративно-територіальних одиниць. Таким чином референдуми за територією їх проведення можна поділяти на загальнодержавні (загальнонаціональні) та локальні. Останні, в свою чергу, поділяються на референдум Автономної Республіки Крим та місцеві референдуми.

Всеукраїнський референдум передбачає голосування всіх громадян України, що наділені правом голосу з найважливіших питань загальнодержавного життя. Його результати мають імперативний характер на всій території України.

Всеукраїнський референдум (лат. referendum - те, що має бути повідомлене) - це вища форма безпосередньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні громадянами України найбільш важливих для народу і держави рішень загальнообов'язкового характеру шляхом прямого таємного голосування. У всеукраїнському референдумі беруть участь усі громадяни України, що мають право голосу.

Всеукраїнський референдум відноситься до загальнодержавних референдумів. Він проводиться на всій території України. Закони, рішення всеукраїнського референдуму є обов'язковими на всій території держави.

Місцевий референдум (це вища локальна (місцева) форма безпосередньої демократії, зміст якої полягає у прийнятті або затвердженні членами територіальної громади найбільш важливих рішень місцевого значення шляхом прямого таємного голосування. Це форма здійснення місцевої публічної влади безпосередньо територіальними громадами в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцевий референдум, відповідно до ст. 143 Конституції України, призначається територіальними громадами села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування для вирішення важливих питань місцевого значення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. З урахуванням особливостей адміністративно-територіального поділу України Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" визначив суто український різновид місцевого референдуму - референдум Автономної Республіки Крим.

Прийняття рішення про проведення референдуму Автономної Республіки Крим (республіканського референдуму) відповідно до п. З ст. 26 Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р. відноситься до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Локальні референдуми, як і всеукраїнський, здійснюються через проведення голосування громадян України з питань, визначених законодавством. Втім ці різновиди референдумів суттєво відрізняються не тільки за територіальною ознакою їх проведення, а й за їх предметами, суб'єктами та процедурою.

За часом проведення загальнодержавний референдум може бути до-законодавчим або після законодавчим відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

Дозаконодавчі референдуми здебільшого мають консультативний характер і проводяться з метою визначення ставлення виборчого корпусу до рішення, яке має бути прийняте відповідним державним органом.

Післязаконодавчі референдуми надають відповідної юридичної сили парламентським рішенням. Післязаконодавчі референдуми це фактично ратифікаційні референдуми, але на відміну від перших на ратифікаційні референдуми можуть виноситися не тільки закони, а й підзаконні нормативно-правові акти.

Запропонована класифікація поділу всеукраїнських референдумів на дозаконодавчі та післязаконодавчі не єдина. Так, польський вчений О.Патшалек поділяє референдуми за часом їх проведення на референдуми у формі безпосередньої участі, співучасті та опосередкованої участі громадян у законодавчому процесі.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні.

Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного питання з єдиної конкретно взятої проблеми. Прикладом простої формули референдуму є всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 р., коли на голосування виносилося одне питання про легітимізацію Акта проголошення незалежності України.

Складні (комбіновані) конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. При цьому питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум, в комплексі стосуються єдиної проблеми. Такими були питання всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. Чотири самостійних питання, винесені на голосування стосувалися єдиної проблеми - парламентської реформи в Україні.

Отже, визначення референдуму є неповним без урахування особливостей різних видів референдумів. Відповідно до законодавства про референдуми існують такі їх види: всеукраїнський та місцеві референдуми; консультативні та імперативні референдуми; обов'язкові та факультативні референдуми; конституційний, законодавчий, з питань зміни території України, міжнародно-правовий та з питань довіри (недовіри) Верховній Раді України та Президенту України та інших питань, шо не суперечать ст. 74 Конституції України, всеукраїнські референдуми; дозаконодавчий та післязаконодавчий всеукраїнські референдуми; також ініціативні й імперативні та прості і складні за конструкцією питань референдуми. В основу цієї класифікації були покладені критерії території проведення, юридичної сили рішень, способу проведення, предмета, часу проведення, суб'єктів ініціювання та формули референдумів в Україні.

Запропоновані групи видів референдумів утворюють систему референдумів в Україні, під якою слід розуміти систему всіх референдумів, проведення яких передбачено Конституцією та законами України.