Референдне право України - Погорілко В.Ф. - 3.2. Принципи референдумів

Сутність і зміст референдумів найбільш повно відображуються в їх принципах. Ці принципи найбільш повно виражають значення референдумів у суспільстві та державі, особливості і функціонування, гарантованість тошо.

Принципи референдумів (франц. princeps, від лат. principium - початок, основа) - це керівні засади, ідеї, які визначають сутність, зміст і спрямованість правового регулювання референдумів. Принципи референдумів знайшли своє об'єктивне відображення в Конституції України, Законі України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", Законі України "Про Центральну виборчу комісію" та інших чинних нормативно-правових актах України.

Ці принципи є похідними від загальних принципів безпосередньої демократії в цілому, що поширюються як на референдуми, так і на вибори та інші форми прямого народовладдя. Водночас референдумам властиві й спеціальні, характерні тільки цьому виду безпосередньої демократії, принципи. У своїй сукупності загальні та спеціальні принципи утворюють систему принципів референдумів.

Відповідно до змісту чинної Конституції України загальними принципами безпосередньої демократії, що поширюються на референдуми, слід вважати такі: принцип суверенності народу; принцип єдиновладдя народу; принцип повновладдя народу; принцип безпосереднього волевиявлення народу; принцип поєднання безпосередньої і представницької демократії; принцип пріоритетності безпосереднього народовладдя в системі демократії; принцип політичного плюралізму; принцип конституційності та законності; принцип загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя; принцип рівності у здійсненні безпосереднього народовладдя; принцип реальності безпосереднього народовладдя.

Принцип суверенності (суверенітету) народу означає верховенство влади народу, відсутність над ним іншої суспільної влади всередині країни або за її межами, в міжнародних відносинах. Він закріплений у ст. 5 Конституції України і є реальним політичним явищем. Цей принцип утвердився з вилученням положення про керівну і спрямовуючу роль Комуністичної партії Радянського Союзу з колишньої Конституції Української PCP і з прийняттям Декларації про державний суверенітет України, Акта проголошення незалежності України, а згодом - чинної Конституції України.

Суверенітет народу (нації) означає верховенство влади народу як щодо політичних інститутів (партій, держави), так і щодо економічних, ідеологічних, соціальних та інших структур і окремих спільностей, а також незалежність, рівноправність у відносинах з іншими народами і державами.

Нормативно-правовим виявом принципу суверенітету народу у здійсненні безпосереднього народовладдя є положення чинного законодавства України, зокрема щодо референдумів, про те, що акти безпосереднього народовладдя не потребують будь-якого затвердження. Вони е легітимними з природи.

Принцип єдиновладдя народу означає, що народ є, як зазначається у ст. 5 Конституції, єдиним джерелом влади в Україні. Політичні партії, їхні блоки, державні органи й організації, засоби масової інформації та інші інститути суспільства і держави сприяють здійсненню влади народом, тобто безпосередньому народовладдю, проте єдиним джерелом влади (повноважень), яку отримують органи державної влади та органи місцевого самоврядування, є народ, його влада, його воля. Вона (воля народу) втілюється в нормах Конституції, законах та інших правових актах, у повноваженнях усіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Важливо, щоб ця воля відображала волю найбільшого кола громадян України, враховувала інтереси всіх соціальних груп, до того ж своєчасно, повно і на всій території держави. Значною мірою це залежить від політичних партій, які за Конституцією України сприяють формуванню і виявленню політичної волі громадян.

Недосконалість і малоефективність чинного законодавства України значною мірою пов'язані з тим, що наявні політичні партії, незважаючи на їх багаточисельність (на 31 березня 2005 р. Міністерством юстиції України зареєстровано 127 політичних партій), не повною мірою сприяють формуванню політичної волі громадян України і вкрай недостатньо її цілковитому і адекватному виявленню.

Принцип повновладдя народу означає, що народ є єдиним джерелом політичної влади в Україні в усіх сферах діяльності суспільства і держави і що органи держави й місцевого самоврядування отримують насамперед владу безпосередньо від народу, що влада партій поширюється лише на їх членів, і від імені народу можуть виступати лише органи, обрані (сформовані) й уповноважені народом. Але сутністю принципу повновладдя народу у сфері безпосередньої демократії є, звичайно, право народу вирішувати будь-які суспільні питання, за винятками, передбаченими Конституцією і законами.

Принцип безпосереднього волевиявлення народу означає можливість прийняття ним рішень безпосередньо шляхом голосування чи в інший спосіб при формуванні органів державної влади або органів місцевого самоврядування, прийнятті Конституції і законів або внесенні до них змін тощо.

Проте це не означає цілковите відсторонення від організації волевиявлення народу всіх державних та громадських структур. Але їм належить здебільшого допоміжна роль. Це стосується, зокрема, виборчих органів (комісій), політичних партій тощо.

Принцип поєднання безпосередньої і представницької демократії надає можливість обговорення і вирішення одних і тих самих питань загальнонаціонального (загальнодержавного) або місцевого значення як безпосередньо народом шляхом референдуму чи в іншій формі, так і органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Виняткове вирішення питань безпосередньо народом, зокрема, шляхом всеукраїнського або місцевих референдумів, має відповідно до Конституції і законів обмежений характер.

Україна належить до країн, де поєднуються більшість основних форм безпосередньої і представницької демократії. Адже в Україні проводяться як загальнонаціональний (всеукраїнський), так і місцеві референдуми у поєднанні зі справді демократичними формами роботи парламенту - Верховної Ради України і представницьких органів місцевого самоврядування.

Принцип пріоритетності безпосереднього народовладдя означає пріоритет безпосередньої демократії щодо представницької через її походження, зміст, юридичну вагу актів та інші обставини. Вищим виявом пріоритетності безпосередньої демократії є прийняття конституцій шляхом загальнонаціонального референдуму та внесення до них змін, вирішення на референдумі питань суверенітету, незалежності держав, територіальних змін тощо.

Принцип політичного плюралізму у здійсненні безпосереднього народовладдя охоплює насамперед багатоманітність форм безпосереднього народовладдя (вибори, референдуми, народні обговорення тощо), а також можливість різноманітної політичної діяльності легально існуючих політичних партій, за винятком діяльності, забороненої Конституцією і законами, а також можливість утворення різноманітних політичних партій і громадських організацій та вступу до них. Адже відповідно до Конституції України політичні партії сприяють формуванню політичної волі, беруть участь у виборах, висуваючи практично необмежену кількість кандидатур.

Політичний плюралізм виявляється і в можливості багатоманітної політичної діяльності різних соціальних спільностей, зокрема територіальних громад, трудових колективів, національних меншин шляхом обговорення і вирішення ними різноманітних політичних питань або проведення зібрань: зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо.

Принцип конституційності безпосереднього народовладдя - це можливість визначення його найважливіших засад і, зокрема, самих принципів, насамперед і переважно Конституцією України, та обмеження їх передусім Конституцією (зазвичай у виняткових випадках). Наприклад, відповідно до ст. 37 Конституції України утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі та дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення, забороняється. Право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань та право на інформацію можуть бути обмежені законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання правопорушенням чи злочинам, охорони здоров'я населення, захисту репутації або прав інших людей, запобігання розголошенню інформації, отриманої конфіденційно, або для підтримання авторитету й неупередженості правосуддя (ст. 34 Конституції України).

Розвиток і конкретизація положень Конституції щодо безпосереднього народовладдя, зокрема визначення порядку організації і проведення виборів, референдумів та інших форм безпосереднього народовладдя, статус інститутів, які забезпечують його здійснення та гарантії, мають забезпечуватися і забезпечуються законами.

Принцип загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя означає, що кожен громадянин України має право брати участь у здійсненні влади незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання тощо.

Зрештою, принцип загальності у здійсненні безпосереднього народовладдя означає, відповідно до Конституції України, що всі громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, тобто у здійсненні державної влади, у всеукраїнському і місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 38), а також право збиратися мирно, без зброї, і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування (ст. 39). Як зазначається у ст. 39, обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

Принцип рівності у здійсненні безпосередньої демократії означає рівні умови для всіх учасників відповідних форм безпосереднього народовладдя, зокрема з числа кандидатів виборців та інших учасників, рівність їх прав, повноважень, голосів тощо.

Вихідним цього принципу є конституційне положення проте, що усі люди рівні й вільні у своїй гідності та правах і що громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст. 24).

Принцип реальності безпосереднього народовладдя означає відповідність Конституції і законам та міжнародним стандартам існуючих суспільних відносин у сфері безпосереднього народовладдя, їхній справжній демократизм. Відтак, проведення референдумів, особливо на загальнонаціональному рівні, потребує дотримання реальних засад демократизму при організації та проведенні референдумів, а також послідовної реалізації їх рішень. Порушення демократичних принципів при організації та проведенні референдумів, а також реалізація (нереалізація) рішень референдумів відповідно до політичних інтересів ініціаторів їх проведення є недопустимим. Реальність безпосереднього народовладдя передбачає неухильне дотримання як загальних, так і спеціальних (інституційних) принципів безпосереднього народовладдя, передбачених Конституцією і законами.

Принцип гарантованості безпосереднього народовладдя полягає у Його захищеності, непорушності, недоторканності. Цей принцип безпосередньо встановлюється Конституцією і законами. Так, у ст. 71 Конституції України зазначається, що виборцям гарантується вільне волевиявлення. Чинне законодавство про вибори, референдуми та інші форми безпосереднього народовладдя передбачає систему нормативно-правових і організаційно-правових гарантій цього конституційного положення.

Поряд із загальними принципами безпосереднього народовладдя, що поширюються на референдуми, Конституцією і законами України передбачаються спеціальні (інституційні) принципи референдумів. Ці принципи деталізують загальні принципи безпосередньої демократії щодо організації та проведення референдумів.

До спеціальних (інституційних) принципів слід віднести такі з них: принцип загального, вільного, рівного, прямого права голосу при таємному голосуванні на референдумі; принцип відкритості і гласності при організації та проведенні референдумів; принцип незалежного інформаційного забезпечення референдного процесу; принцип безперешкодної агітації під час організації та проведення референдумів; принцип незалежного фінансування референдумів та інші.

Ці принципи знайшли своє об'єктивне відображення в ст. 38 Конституції України, у ст. 7 "Принципи участі громадян у референдумах", ст. 8 "Демократичні засади підготовки і проведення референдумів" Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" та інших нормативних положеннях законодавства про референдуми.

Громадяни України є пріоритетним суб'єктом референдного права і процесу. Від об'єктивності їх волевиявлення, що через голосування трансформується в волю Українського народу, залежить доля рішень всеукраїнських і місцевих референдумів. Тому принцип загального, вільного, рівного, прямого права голосу при таємному голосуванні на референдумі займає пріоритетне місце серед спеціальних (інституційних) принципів референдумів.

Сутність і зміст цього принципу означає, що громадяни України вільні у своєму виборі щодо участі/ неучасті у референдумах. Ніхто не може примусити громадянина брати участь у референдумі чи саботувати референдум шляхом насильства чи погроз.

У всеукраїнському та місцевому референдумах мають право брати участь громадяни України, які на день проведення референдуму досягли 18 років і постійно проживають відповідно на території України або відповідної адміністративно-територіальної одиниці, де може проводитися місцевий референдум. При цьому, на відміну від багатьох країн Європейського Союзу, в яких участь у референдумах беруть всі громадяни ЄС, що на час голосування проживають на території країни, де проводиться референдум, в Україні іноземці та особи без громадянства не мають права брати участь у референдумах.

Обмеження виборчого права громадян України, які на день проведення референдуму досягли 18 років і постійно проживають на території У країни, стосується виключно психічно хворих громадян, визнаних судом недієздатними.

Як уже зазначалося, важливим принципом безпосередньої демократії є принцип рівності у здійсненні безпосередньої демократії. Цей загальний принцип знайшов своє логічне продовження в спеціальних

(інституційних) принципах референдумів. Так, усі громадяни України, що мають право голосу, на референдумах не можуть бути обмежені в його реалізації у залежності від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, політичних поглядів і переконань, роду і характеру занять. Такі обмеження прямо заборонені ч. 2 ст. 7 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми". Вони можуть бути кваліфіковані як дискримінація громадян України, що тягне за собою кримінальну відповідальність.

Громадяни України беруть участь у референдумах на рівних засадах, що означає - кожен громадянин України має тільки один голос. Відповідно кожен громадянин України має право скористатися правом голосу під час голосування на конкретному референдумі тільки один раз. Голосування під час одного референдуму на двох і більше територіальних виборчих дільницях містить склад кримінального правопорушення.

Відповідно до чинного законодавства голосування під час проведення референдуму є прямим. Громадяни України, наділені правом голосу, голосують безпосередньо, шляхом опускання заповненого бюлетеня для голосування в скриньку для голосування на території відповідної виборчої дільниці. Громадяни, що в силу важкої хвороби не можуть проголосувати на виборчій дільниці безпосередньо, голосують за місцем проживання в присутності членів територіальної виборчої дільниці. Голосування за іншого громадянина заборонено законом.

Голосування під час проведення референдуму є таємним. Вплив на рішення громадян під час їх волевиявлення, а також контроль за їх волевиявленням не допускаються. Поширені в останній час екзітполи є добровільним анонімним опитуванням громадян про їх особистий вибір після голосування і не мають юридичної сили.

Важливими є й принципи референдумів, що визначають засади організації та проведення референдумів. Зокрема принцип відкритості і гласності при організації та проведенні референдумів закріплює, що діяльність державних та громадських органів, які беруть участь у підготовці і проведенні референдуму, здійснюються відкрито і гласно. При цьому рішення, що стосуються організації та проведення референдумів, а також проекти законів й інших рішень, що виносяться на референдум, здійснюються відкрито і гласно. Організація та проведення референдумів, а також прийняття відповідних рішень передбачає їх оприлюднення в засобах масової інформації та контроль з боку громадськості будь-яких дій уповноважених суб'єктів референдного процесу.

Із принципу відкритості і гласності випливає принцип незалежного інформаційного забезпечення референдного процесу. Цей принцип передбачає, що всі легітимні засоби масової інформації наділені правом безперешкодного висвітлення ходу підготовки і проведення референдуму, а їх представникам гарантується безперешкодний доступ на всі збори і засідання, пов'язані з референдумом, і одержання неупередженої інформації.

Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" не обмежує коло суб'єктів, що можуть користуватися принципом гласності. Зокрема, ст. 42 цього Закону передбачає, що на засіданнях комісій з референдуму при підрахунку голосів і визначенні результатів голосування мають право бути присутніми, окрім ЗМІ, представники трудових колективів, громадських організацій, політичних партій, масових рухів, колективів професійно-технічних, середніх спеціальних і вищих навчальних закладів, зборів громадян за місцем проживання і військовослужбовців по військових частинах, органів державної влади. Повноваження цих представників засвідчуються письмовим дорученням або посвідченням.

Принцип безперешкодної агітації передбачає, що громадянам, політичним партіям, громадським організаціям, масовим рухам, трудовим колективам надається право безперешкодної агітації за пропозицію про оголошення референдуму, за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум, а також проти пропозиції про оголошення референдуму, прийняття закону чи рішення. Для реалізації цього права заінтересованим особам і організаціям надаються приміщення для зборів, забезпечується можливість використання засобів масової інформації. При цьому законодавство гарантує, що винесений на референдум проект закону чи рішення може вільно обговорюватися в межах України або тієї адміністративно-територіальної одиниці, де проводиться референдум.

Разом із тим законодавство про референдуми містить і певні застереження щодо часу і місця проведення агітації за пропозицію про оголошення референдуму, за прийняття закону або іншого рішення, що виноситься на референдум, а також проти пропозиції про оголошення референдуму, прийняття закону чи рішення. Така агітація забороняється в державних установах і організаціях, а також категорично виключається взагалі в день проведення референдуму.

Принцип незалежного фінансування референдумів передбачає, що підготовка і проведення всеукраїнського референдуму здійснюється за рахунок державного бюджету України, місцеві референдуми - за рахунок відповідних місцевих бюджетів у порядку, передбаченому Кабінетом Міністрів України й відповідними місцевими радами.

Існують й інші інституційні принципи референдумів. Це, передусім, ті з них, що визначають загальні засади діяльності уповноважених суб'єктів державної влади і місцевого самоврядування (Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Центральної виборчої комісії, органів судової влади та органів місцевого самоврядування) при ініціюванні, призначенні (проголошенні), організації та проведенні референдумів а також при реалізації їх рішень.

Ці принципи, як правило, знаходять своє нормативне закріплення у відповідних інституційних законах. Наприклад, ст. 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" від 17 грудня 1997 р. визначає, що Центральна виборча комісія будує свою діяльність на принципах законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обгрунтованості прийнятих рішень, відкритості і гласності. Схожі принципи містять й інституційні нормативні акти, що визначають правовий статус суб'єктів референдного процесу.

Порушення наведених принципів референдумів або їх неналежне виконання є підставою для юридичної відповідальності суб'єктів референдного процесу. Коли ж ці порушення є грубими, масовими та системними, то це може стати підставою для визнання результатів референдуму недійсними.