Теорія держави та права - Гіда Є.O. - 2.1.3.4. Співвідношення системи права та системи законодавства

Характерною ознакою функціонування сучасного суспільства та держави є зростання ролі закону як основної форми зовнішнього виразу права. У цьому контексті процес становлення та розвитку державності незалежної України нерозривно пов'язаний із створенням нового законодавства. Це пояснюється також неможливістю ефективного функціонування будь-якої держави без збалансованої системи законодавства.

Поняття "система законодавства" є одним з найпоширеніших у сучасному правознавстві та юридичній практичній діяльності. Особливість цього юридичного поняття полягає в його використанні для охоплення певних сукупностей, не завжди однакових за формою і рівнем юридичної сили нормативно-правових актів, що приймаються різними органами держави, посадовими особами, самоврядними організаціями та іншими уповноваженими суб'єктами.

У вітчизняній юридичній науці та практиці поняття "система законодавства" розглядається в таких основних значеннях:

- у вузькому розумінні - як цілісна сукупність законів, прийнятих уповноваженими суб'єктами. В Україні головною, визначальною складовою системи законодавства є Конституція України. Усі інші закони приймаються на основі Конституції України та повинні їй відповідати (ст. 8). При цьому складовим елементом законодавства в цьому розумінні є Й міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України шляхом прийняття закону про ратифікацію відповідного договору (ст. 9 Конституції України);

- у широкому розумінні - як цілісна сукупність усіх упорядкованих певним чином нормативно-правових актів (законів і підзаконних нормативно-правових актів). Складовою частиною національної системи законодавства в цьому контексті також є міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Ради України.

Водночас, у межах широкого способу трактування системи законодавства, необхідно виокремити два варіанти інтерпретації. Відповідно до першого варіанта, система законодавства включає в себе сукупність законів і підзаконних нормативно-правових актів, що приймаються лише вищими органами державної влади (постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України). Саме в цьому значенні витлумачив термін "законодавство", що вживається у ч. З ст. 21 Кодексу законів про працю України стосовно визначення сфери застосування контракту як особливої форми трудового договору, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 9 липня 1998 р. № 12-рп/98'. Згідно з іншим - система законодавства охоплює сукупність законів і підзаконних нормативно-правового актів, що приймаються вищими органами державної влади, а також міністерствами, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

На наше переконання, науково обґрунтованою і правильною є інтерпретація системи законодавства виключно як цілісної сукупності законів. Іншими словами система законодавства - це одна з форм існування норм права, засіб їх організації та поєднання в такий різновид нормативно-правових актів як закони. Однак таке розуміння можливе на теперішній час лише на теоретичному рівні, оскільки фактично поняттям "система законодавства" охоплюються, в тому числі й Конституцією України, як закони, так і засновані на них підзаконні нормативно-правові акти. При цьому широке трактування системи законодавства як сукупності всіх нормативно-правових актів призводить до певного применшення значення законів у системі нормативно-правових актів і не сприяє утвердженню принципу верховенства закону як основи законності та правопорядку в державі. Водночас перехід до вузького (власного) розуміння системи законодавства необхідно здійснювати поступово, розпочавши з внесення відповідних змін до Конституції України з метою усунення існуючих у ній термінологічних неузгодженостей. З огляду на зазначені вище міркування та з метою виключення можливих суперечностей під час подальшого викладення навчального матеріалу, в межах цього підрозділу підручника термін "система законодавства" вживається в широкому значенні, тобто як сукупність усіх чинних, взаємодіючих нормативно-правових актів, що є зовнішнім виразом системи права. Однак це не просто сукупність, а логічне, об'єктивно та суб'єктивно зумовлене поєднання певних компонентів на принципах субординації та координації. Одним з принципів формування системи законодавства виступає також принцип урахування реальних потреб, що виникають у процесі державного управління.

Системі законодавства притаманна низка ознак, що характеризують її як статичну та функціональну:

- вона є елементом правової системи, остання є більш широким за обсягом поняттям;

- має вертикальну (ієрархічну) будову, тобто розташування в ній нормативно-правових актів залежить від їх юридичної сили;

- має горизонтальну структуру, що утворюють галузі законодавства відповідно до предмета правового регулювання;

- характеризується цілісністю, системністю, єдиною спрямованістю. Так, кожний нормативно-правовий акт діє хоча й самостійно, але в єдиній системі відповідно до тих цілей і завдань, що закріплені в конституції, законах, інших нижчих за юридичною силою нормативно-правових актах. Окрім того, кожний нормативно-правовий акт перебуває в ієрархічних, субпідрядних зв'язках з іншими нормативно-правовими актами;

- має інтегративний характер. Ця властивість системи законодавства проявляється в тому, що вона одночасно виступає і джерелом права, і формою його існування. Від того, наскільки оптимально система законодавства інтегрує в собі нормативно-правовий матеріал, залежить ефективність правового регулювання суспільних відносин.

Загальними тенденціями розвитку сучасної системи законодавства України є наступність, інтеграція та диференціація, уніфікація та спеціалізація, кількісні й якісні зміни (наприклад, формування нових галузей законодавства), зміна сфер і методів, розширення правового регулювання тощо. Водночас до типологічних тенденцій розвитку системи законодавства варто віднести гуманізацію, соціалізацію, етнізацію, сприяння утвердженню громадянського суспільства і правової держави, наближення до загальнолюдських стандартів.

Структура законодавства - це зумовлена системою права внутрішня організація нормативно-правових актів, що виражається в їх єдності, об'єктивності, визначеності, а також у розподілі законів і підзаконних нормативно-правових актів за галузями та інститутами законодавства1.

Види структурної організації законодавства:

1) субординаційна або ієрархічна (вертикальна) - обумовлена різною юридичною силою нормативно-правових актів, що залежить передусім від їх різновиду (закон чи підзаконний нормативно-правовий акт) і від місця правотворчого органу, який приймає відповідні акти, в апараті держави. Конституція має найвищу юридичну силу та становить першооснову законодавства, далі йдуть конституційні, звичайні закони, в тому числі й кодекси, та підзаконні нормативно-правові акти, що видаються на виконання законів і не повинні їм суперечити;

2) галузева (горизонтальна) - відображає поділ, розташування нормативно-правових актів відповідно до предмета правового регулювання суспільних відносин. За обсягом нормативного матеріалу в межах галузевого структурного "зрізу" системи законодавства виокремлюють галузь законодавства та інститут законодавства. Галузь законодавства - це внутрішньо узгоджена сукупність нормативно-правових актів, об'єднаних за певними сферами правового регулювання суспільних відносин. Як правило, цілісності та узгодженості галузі законодавства надає кодифікований нормативно-правовий акт - кодекс. Внутрішню будову галузі законодавства складають інститути законодавства, що регулюють певну сторону однорідних суспільних відносин. Інститут законодавства може бути галузевим або міжгалузевим. При цьому в одних випадках галузі права повністю збігаються з галузями законодавства: цивільному праву відповідає цивільне законодавство, кримінальному - кримінальне; в іншому випадку - існує галузь права, а галузі законодавства немає (наприклад, морське право є, а відповідної галузі законодавства не існує), оскільки відсутній кодифікований нормативно-правовий акт. Окрім того, на основі однієї галузі права можуть існувати декілька галузей законодавства. Наприклад, у конституційному праві виділяють виборче, інформаційне законодавство тощо. І, нарешті, окремі галузі законодавства можуть не мати відповідної галузі права, наприклад, митне та пенсійне законодавство; 3) федеративна (державно-організаційна) - розглядається як організаційний принцип, що випливає з федеративної форми державного устрою, який передбачає наявність двох основних рівнів законодавства: федеративного (загальнодержавного) та законодавства суб'єктів федерації (наприклад, структура системи законодавства Російської Федерації). Субординаційна, горизонтальна та федеративна структури законодавства забезпечують внутрішню узгодженість, юридичну єдність і цілісність системи законодавства.

Система законодавства України будується за субординаційної та галузевою структурами. Ураховуючи існування в Україні Автономної Республіки Крим можна зробити висновок про те, що внутрішній будові українського законодавства частково притаманні ознаки федеративної структури. Такий висновок підтверджується нормами розділу X Конституції України. Так, Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Автономна Республіка Крим має свою Конституцію, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим та затверджує Верховна Рада України. Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення її Ради міністрів не можуть суперечити Конституції і законом України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.

Важливим теоретичним і практичним питанням є встановлення правильного співвідношення між системою права та системою законодавства. Належне його вирішення має на меті забезпечити доступність законодавства, скорочення непотрібної кількості нормативно-правових актів, їх узгодженість між собою та правильне застосування на практиці. Очевидно, що взаємозв'язок цих систем полягає в тому, що вони є виразом об'єктивного права, його внутрішньої та зовнішньої сторони. На відміну від системи права, яка характеризує передусім зміст права, система законодавства відображає специфіку зовнішнього прояву (об'єктивації) норм права. Тобто ці два юридичні поняття характеризують сутність одного явища - права, і співвідносяться між собою як зміст і форма. Далі потрібно відмітити, що система права та система законодавства є різними за своєю юридичною природою явищами.

Так, у соціальному середовищі знаходяться об'єктивні підстави наявності системи права, оскільки її ідеальна модель реально може існувати лише в системі законодавства. В юридичній літературі справедливо зазначається, що система права та система законодавства - це дві сторони одного й того ж явища - об'єктивного права. Проте, система права та система законодавства - це хоча Й тісно пов'язані, однак різні явища. У них різне цільове призначення та неоднакова внутрішня будова. Так, система права характеризує будову правової інформації (зміст права) та забезпечує дію права як інформаційно-регулятивної системи. У свою чергу система законодавства характеризує будову носія правової інформації, її завдання полягає в тому, щоб забезпечити надійне зберігання та ефективне використання цієї інформації1.

У загальному плані система права є первинною стосовно системи законодавства, оскільки остання виникає на основі першої. До того ж, система права є невидимою тому, що відображає внутрішню будову права, а система законодавства являється видимою, зовнішньою формою системи права. Система права виступає тим орієнтиром, що визначає побудову та розвиток законодавства. При цьому максимальна відповідність системи права об'єктивній дійсності, її розвиток обумовлюють відповідну трансформацію системи законодавства.

Разом з тим, зауважимо, що система права та система законодавства виконують роль стабілізуючого фактору - забезпечують інтеграцію суспільства, створюють нормальні умови для його розвитку, одночасно забезпечуючи правомірну діяльність і самої держави. За їх допомогою досягається впорядкованість суспільних відносин.

Порівняльний аналіз природи системи права та системи законодавства надає можливість охарактеризувати наявні між ними відмінності у вигляді таблиці.

Як було зазначено вище, галузь права та галузь законодавства не завжди співпадають. Причини розбіжності деяких галузей права та галузей законодавства зводяться до такого:

- об'єктивно не можливо виразити зміст кожної окремої галузі права в одному нормативно-правовому акті. Збіг галузі права та галузі законодавства можливий тоді, коли остання представлена актами однієї юридичної сили- законами, і кількість актів невелика. У більшості випадків зміст галузі права виражений у численних нормативно-правових актах;

- залежність системи законодавства та формування її галузей від цілеспрямованої діяльності суб'єктів з їх систематизації, інтересів держави, потреб юридичної практики, рівня розвитку юридичної науки, законодавчої техніки;

- переосмислення, оновлення, вдосконалення законодавства внаслідок його переорієнтації на демократичні цінності: а) послідовна демократизація порядку формування та функціонування законодавчих органів, їх професіоналізація, забезпечення високої якості зако-

нів; б) формування громадянського суспільства, правової системи в напрямі розвитку соціальної, правової держави, охорони та захисту прав і свобод людини та громадянина. Результатом цього процесу є втілення у правову матерію раніше невідомих теоретичних конструкцій, формування нових галузей та інститутів законодавства;

- орієнтування системи законодавства не лише на галузь права, але й на галузь державної діяльності та державний устрій. Це неминуче призводить до появи комплексних галузей законодавства, які не відображають галузі права;

- обумовленість системи законодавства формою державного устрою країни (федерації), що передбачає наявність у кожній галузі нормативно-правових актів як на рівні федерації, так і на рівні суб'єктів федерації.

Розбіжність галузей права та галузей законодавства не виключає наявності позитивної тенденції до їх відповідності, поступового "вирівнювання".

У межах цього питання потрібно наголосити на тому, що норма права та стаття нормативно-правового акта, в якій вона викладена, також мають певні аспекти взаємодії та співвідношення. Так, обов'язковість і формальна визначеність норми права забезпечуються шляхом викладу останньої в тексті нормативно-правового акта. При цьому норму права не слід ототожнювати з юридичним текстом або його структурними елементами, оскільки юридичний текст завжди є ширшим за обсягом та інформацією, ніж норма права.

Розташування норми права у статтях нормативно-правових актів може бути представлено такими варіантами:

- норма права об'єктивована в одній статті (тобто норма права та стаття нормативно-правового акта збігаються), чим полегшується її сприйняття - це оптимальний варіант. Наприклад, ст. 395 КК України передбачає кримінальну відповідальність (арешт строком до шести місяців - санкція) за порушення правил адміністративного нагляду (диспозиція) у вигляді самовільного залишення особою місця проживання з метою ухилення від адміністративного нагляду, а також неприбуття без поважних причин у визначений строк до обраного місця проживання особи, щодо якої встановлено адміністративний нагляд у разі звільнення з місць позбавлення волі (гіпотеза). Тобто в одній статті міститься і гіпотеза, і диспозиція, і санкція;

- в одній статті нормативно-правового акта міститься кілька норм права - в такому випадку стаття акта має декілька частин. Наприклад, ст. 185 КК України "Крадіжка" містить п'ять частин (кожна частина - це окрема норма права):

1. Таємне викрадення чужого майна (крадіжка) - карається штрафом до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправними роботами на строк до двох років, або позбавленням волі на строк до трьох років.

2. Крадіжка, вчинена повторно або за попередньою змовою групою осіб, - карається обмеженням волі на строк до п'яти років або позбавленням волі на той самий строк.

3. Крадіжка, поєднана з проникненням у житло, інше приміщення чи сховище або що завдала значної шкоди потерпілому, - карається позбавленням волі на строк від трьох до шести років.

4. Крадіжка, вчинена у великих розмірах, - карається позбавленням волі на строк від п'яти до восьми років.

5. Крадіжка, вчинена в особливо великих розмірах або організованою групою, - карається позбавленням волі на строк від семи до дванадцяти років з конфіскацією майна.

- нерідко для вираження норми права потрібно кілька статей конкретного нормативно-правового акта або інших нормативно-правових актів (тобто норма права розташовується в різних статтях). Наприклад, у ч. 1. ст. 1050 ЦК України записано, якщо позичальник своєчасно не повернув суму позики (гіпотеза), він зобов'язаний сплатити грошову суму (диспозиція) відповідно до статті 625 цього Кодексу. Тобто, для того, щоб дізнатися санкцію нам потрібно прочитати ст. 625 ЦК України.

Способи викладу норми права у статтях нормативно-правових актів можна класифікувати:

1. Залежно від повноти викладу:

- повний (прямий, визначений) - у статті або її частині містяться всі необхідні елементи норми права без відсилань до інших статей нормативно-правового акта. Наприклад, ст. 124 КК Україна-"Умисне заподіяння тяжких тілесних ушкоджень, вчинене у разі перевищення меж необхідної оборони або у разі перевищення заходів, необхідних для затримання злочинів, - карається громадськими роботами на строк від ста п'ятдесяти до двохсот сорока годин або виправними роботами на строк до двох років, або арештом на строк до шести місяців, або обмеження волі на строк до двох років";

- відсильний (відсилочний) - у статті або її частині містяться не всі елементи норми права, для їх заповнення є посилання до інших статей цього нормативно-правового акта, де містяться відомості, яких не вистачає. Наприклад, ч. 1 ст. 122 КПК України - "Слідчий, визнавши особу потерпілою від злочину, роз'яснює їй її права, передбачені статтею 49 цього Кодексу, відмічає про це в постанові, що засвідчується підписом потерпілого";

- бланкетний - у статті або її частині містяться не всі елементи норми права, для їх об'єднання є посилання не до конкретної статті цього нормативно-правового акта, а до іншого нормативно-правового акта. Наприклад, ст. 23 і Закону України "Про міліцію" - "Пенсійне забезпечення працівників міліції після звільнення їх зі служби в органах внутрішніх справ здійснюється в порядку та на умовах, встановлених Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".

Відмінність бланкетного способу викладу норми права у статтях нормативно-правового акта від відсильного полягає в тому, що за умовами останнього способу вказується конкретна стаття або її частина, до якої варто звертатися, щоб знайти відсутні відомості про елементи норми права. Ця стаття викладена в тому ж нормативно-правовому акті. При бланкетному способі - відсилання до конкретної статті закону не наводиться, а відсутню інформацію про елементи норми права потрібно шукати в іншому нормативно-правовому акті1.

2. Залежно від рівня узагальнення:

- абстрактний - зміст норми права розкривається загальними, абстрактними, не індивідуалізованими поняттями, через родові особливості. Наприклад, ч. 1 ст. 13 Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність" - "Особа, яка залучається до виконання завдань оперативно-розшукової діяльності, перебуває під захистом держави";

- казуїстичний - зміст норми права розкривається індивідуалізованими поняттями через певні факти, випадки суспільної дійсності. Наприклад, п. 244 Статуту патрульно-постової служби міліції України - "При виявленні адміністративного правопорушення або злочину, скоєного іноземцем, який користується дипломатичним імунітетом, наряду міліції необхідно повідомити про це оперативного чергового по органу внутрішніх справ, ужити заходів щодо припинення правопорушення, записати номер та вид документа іноземця, який підтверджує його дипломатичний імунітет, потім відпустити правопорушника і скласти рапорт про подію на ім'я начальника органу внутрішніх справ". Окрім того, варто зазначити, що в юридичній літературі виокремлюються й інші способи об'єктивації норми права у статтях нормативно-правових актів, що визначаються правилами юридичної техніки. Однак вони мають додатковий (доповнюючий) характер та істотно не впливають на правозастосовну практику.