Фінансове право - Мацелик М.О. - 6.2. Правовідносини бюджетної системи України

Бюджетне право (частина фінансового права) — це сукупність фінансово-правових норм, які регулюють фінансові відносини у зв'язку з бюджетною діяльністю, тобто утворенням, розподілом та використанням коштів державного і місцевих бюджетів. Відносини, що є предметом бюджетного права, нерозривно пов'язані з іншими розділами та інститутами фінансового права.

Бюджетні відносини включають:

• встановлення бюджетного устрою та бюджетної системи України;

• структуру доходів і видатків бюджетної системи та розподіл між її ланками;

• здійснення міжбюджетних трансфертів та розмежування компетенції органів державної та муніципальної влади;

• організацію бюджетного процесу.

Бюджетно-правові норми (БПН) характеризуються категоричною імперативністю та відсутністю оперативної самостійності для учасників бюджетних відносин. Вони регулюють відносини під час формування бюджетної системи, розподілу доходів і видатків між окремими ланками бюджетної системи та здійснення міжбюджетних трансфертів, а також визначають правову регламентацію бюджетного процесу та компетенцію його учасників, є суспільними відносинами, врегульованими бюджетно-правовими нормами і пов'язаними з розподілом та витрачанням ресурсів, акумульованих бюджетною системою країни.

БПН визначають права та обов'язки суб'єктів бюджетних відносин, вказують на обставини, за яких їх учасники стають носіями конкретних прав та обов'язків, передбачають наслідки, які настають у разі невиконання вимог, установлених цими нормами. Закріплюючи на рівні нормативно-правового акта компетенцію органів державної та місцевої влади, а також пра-ва та обов'язки учасників бюджетних відносин, бюджетні норми надають економічним (бюджетним) відносинам офіційного характеру, що захищається державою та підкріплюється її імперативно-владними повноваженнями.

Бюджетні правовідносини є наслідком правового регулювання державою суспільних відносин, тобто надання цим відносинам юридичної форми.

Особливостями бюджетних відносин є їх звужене, порівняно з фінансовими, коло суб'єктів: учасниками бюджетних відносин не можуть бути фізичні особи, оскільки вони за чинним законодавством не можуть безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування. Кожний учасник бюджетних відносин бере участь у формуванні, розподілі або використанні коштів, зібраних до бюджету відповідного рівня, на одній або всіх стадіях бюджетного процесу.

Провідне місце у бюджетних відносинах займають представницькі органи, які своїми рішеннями затверджують акти про бюджет, а також органи виконавчої влади — основні виконавці бюджетів. Окреме місце належить органам спеціальної компетенції у галузі фінансів: МФУ, Державному казначейству тощо, які безпосередньо забезпечують бюджетну діяльність.

БПН класифікують за такими критеріями:

1. За змістом: матеріальні та процесуальні. Матеріальні норми встановлюють матеріальний зміст бюджету: структуру бюджетної системи, джерела доходів і видатків, їх обсяги, порядок закріплення за різними ланками бюджетної системи, здійснення міжбюджетних трансфертів тощо. їх об'єднують у фінансово-правовий інститут — бюджетний устрій, який є складовою бюджетного права. Процесуальні БПН регулюють бюджетний процес, тобто відносини щодо складання, розгляду і затвердження бюджету, його виконання, а також складання, розгляду і затвердження звітності про виконання бюджету. Такі норми об'єднано у фінансово-правовий інститут — бюджетний процес.

2. За часом дії БПН поділяють на постійно діючі та періодичні. Цей критерій характеризує періодичність бюджетних відносин. Постійно діючі норми містяться, наприклад, у БКУ, у Законі "Про місцеве самоврядування в Україні", мають визначальний характер під час установлення бюджетної системи та визначення бюджетних повноважень учасників бюджетного процесу. Постійно діючі бюджетно-правові норми не обмежені у часі, вони є, поки суб'єкти відносин зберігають свою правомочність.

Норми періодичного характеру містяться у щорічних актах про бюджет, затверджених представницькими органами, та в НПА, які приймають органи виконавчої влади на їх забезпечення, оскільки акти про бюджет діють лише протягом бюджетного періоду.

31 грудня установи Державного казначейства України закривають рахунки бюджетним установам, що фінансуються за рахунок відповідного бюджету, і відкривають їх з 1 січня у межах бюджетних призначень, установлених черговим актом про бюджет. Черговою особливістю бюджетних відносин є їх велика деталізованість. Оскільки коштів на фінансування видатків завжди не вистачає і держава змушена фінансувати лише невідкладні потреби, вона має детально регламентувати права та обов'язки всіх учасників бюджетного процесу для забезпечення ефективного, цільового та економного витрачання фінансових ресурсів і їх постійного й планового надходження до бюджету певного рівня. Відповідно, порядок відпуску коштів та їх витрачання встановлений в актах бюджетного законодавства.

Згідно з БКУ бюджетне законодавство України становлять: Конституція України; БКУ; закон про державний бюджет на поточний рік; інші закони, що регулюють бюджетні відносини; нормативно-правові акти КМУ; нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади; рішення органів АРК, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування.

У Конституції України у ст. 95 визначено загальні засади формування бюджетної системи України, побудовані на справедливому й неупередженому розподілі суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами. Виключно у законі про Державний бюджет України визначено видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків.

Засади формування бюджету: збалансованість; регулярні звіти про доходи і видатки Державного бюджету України мають бути оприлюднені.

21 червня 2001 р. прийнято БКУ, в якому встановлено верховенство бюджетного законодавства, а всі НПА акти мають застосовуватися у частині, що не суперечить йому та закону про Державний бюджет України (ст. 4). У ньому (БКУ) визначено структуру та принципи бюджетної системи, дано поняття бюджетного процесу та встановлено компетенцію його учасників і взято орієнтир на просування України шляхом фіскальної децентралізації у напрямі створення міцних бюджетів на рівні міст, сіл і селищ, здатних ухвалювати власні видатки та фінансувати їх переважно з власних джерел доходів. Водночас у законодавстві не було детального механізму практичної реалізації спільної програми фіскальної децентралізації. Оскільки легше децентралізувати видатки, ніж джерела доходів, місцеві бюджети для збалансування у багатьох країнах спираються на трансферти з бюджетів вищого рівня.

Бюджетна резолюція — це рішення Верховної Ради України, що приймається як постанова, яка є джерелом бюджетного права і відображає основні напрями бюджетної політики на планований рік та програмою, на яку уряд має орієнтуватися, у процесі складання проекту закону про державний бюджет.

У межах компетенції, визначеної Конституцією України, БКУ та чинним законодавством, уряд та органи центральної виконавчої влади здійснюють поточне нормативно-правове регулювання бюджетною діяльністю. Визначальне місце у цьому процесі відведено органам системи МФУ — органам Державного казначейства.

Бюджетне законодавство України побудоване за принципами, визначеними у ст. 8, 95 та 143 Конституції України, що полягають у верховенстві закону та незалежності окремих ланок бюджетної системи країни, яка будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.