Фінансове право - Мацелик М.О. - 7.2. Розподіл доходів і видатків між бюджетами

Основним джерелом отримання і розподілу доходу між територіями є Державний бюджет України. Є три основні моделі бюджетних систем:

1. Пайовий розподіл податків між різними адміністративними рівнями влади: за кожним рівнем бюджетів закріплено певні паї доходів від податків.

2. Застосування однакової бази оподаткування з установленням власних податкових ставок, тобто загальна сума податків дорівнює сумі податкових надходжень усіх рівнів влади, всіх бюджетів.

3. Повний розподіл окремих видів податків між різними рівнями влади, які закріплені законодавством за різними бюджетами.

Модель системи бюджетів формується урядом країни шляхом комбінування елементів усіх трьох моделей.

Оптимальний розмір централізації величини фінансових ресурсів у бюджетній системі є важливим і актуальним завдан-ням. Рівень централізації у кожному конкретному періоді визначається фінансовою політикою держави відповідно до умов, що склалися в її народногосподарському комплексі.

На рівень централізації у бюджеті фінансових ресурсів впливають:

• система соціальних гарантій, що забезпечується законодавством держави;

• витрати на оборону;

• державне управління;

• економічні взаємовідносини з іншими державами тощо. У процесі розробки механізму регулювання економіки, в

якому бюджету належить одна з центральних ролей, слід ураховувати, що однакових негативних наслідків завдають як надмірна концентрація фінансових ресурсів у бюджеті, так і його низька частка. Ринкова економіка не може успішно функціонувати без втручання держави, яке здійснюється насамперед через бюджет.

Провідне місце в бюджетній системі України належить державному бюджету. З нього фінансуються витрати на здійснення державних заходів у сфері господарського та соціально-культурного будівництва, на оборону, утримання органів державної влади і державного управління. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між АРК, областями і містами республіканського підпорядкування. У свою чергу бюджет АРК, обласні, районні, міські, сільські бюджети забезпечують фінансування господарського та соціально-культурного будівництва, здійснюваного органами місцевого самоврядування.

На відміну від Закону України "Про бюджетну систему України" БКУ містить конкретизацію доходів лише місцевих бюджетів, не визначаючи конкретний перелік доходів Державного бюджету України (до складу якого зараховуються податкові та неподаткові надходження, доходи від операцій із капіталом і трансферти, гранти, дарунки). Це зроблено з метою мати можливість оперативно реагувати на зміну переліку надходжень, насамперед податкових, після прийняття Податкового кодексу України та реформи податкової системи держави.

Доходи Державного бюджету України щороку визначаються Верховною Радою України і закріплюються у відповідному законі.

Зокрема, відповідно до Закону України "Про Державний бюджет України на 2006 рік" до доходів загального фонду Державного бюджету України належать:

1) податок на прибуток підприємств;

2) ПДВ (без бюджетного відшкодування);

3) збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення;

4) збір за спеціальне водокористування;

5) платежі за користування надрами загальнодержавного значення;

6) акцизний збір із вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору, що сплачується платниками, які зареєстровані в АРК, а також із вироблених в Україні нафтопродуктів і транспортних засобів);

7) акцизний збір із ввезених на територію України товарів (крім акцизного збору із ввезених в Україну нафтопродуктів і транспортних засобів);

8) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності (крім плати за ліцензії, що видаються Радою міністрів АРК, виконавчими органами місцевих рад і місцевими органами виконавчої влади, та плати за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями і тютюновими виробами);

9) ввізне мито (крім ввізного мита на нафтопродукти, транспортні засоби та шини до них);

10) вивізне мито;

11) інші.

Місцеві бюджети також поділяються на загальний і спеціальний фонди. Загальний фонд включає поточний бюджет і бюджет розвитку. Бюджет розвитку є для фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності і фінансування інших видатків.

Згідно зі ст. 14 та 72 БКУ АРК та міські бюджети можуть прийматися з дефіцитом суто у частині дефіциту бюджету розвитку, який покривається за рахунок запозичень. Затвердження інших місцевих бюджетів із дефіцитом не допускається.

До доходів, що закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі):

1) ПДФО у частині, визначеній БКУ.

Згідно зі ст. 65 БКУ встановлено такі нормативи відрахувань від ПДФО з громадян до бюджетів місцевого самоврядування:

• до доходів бюджетів міст Києва та Севастополя — 100 % загального обсягу ПДФО, що справляється на території цих міст;

• до доходів бюджетів міст республіканського (в АРК) та обласного значення — 75 % від загального обсягу ПДФО з громадян, що справляється на території цих міст;

• до доходів бюджетів міст районного значення, сіл, селищ чи їх об'єднань — 25 % загального обсягу ПДФО з громадян, що справляється на цій території;

2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, видають виконавчі органи відповідних рад;

4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів — автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

7) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у частині, що належить відповідним бюджетам.

Держава здійснює фінансове вирівнювання, що передбачає регулювання доходів і видатків органів місцевого самоврядування. Головним інструментом вирівнювання практично в усіх країнах є трансферти.

Доходи бюджетів місцевого самоврядування визначаються як сукупність податків і зборів (обов'язкових платежів), що закріплені БКУ па постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються у процесі визначення обсягів міжбюджетних трансфертів. Обсяг доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності бюджету міста або району на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди.

БКУ (ст. 66) містить перелік складу доходів бюджету АРК, обласних і районних бюджетів, які враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів.

Видатки Державного бюджету України та бюджетів місцевого самоврядування відображають значну частину витрат, що здійснюються державними і муніципальними органами влади. Розмір видатків фактично визначає розмір свободи діяльності відповідних органів влади. Видатки — витрати, пов'язані з виконанням першочергових потреб.

До основних видатків Державного бюджету України належать видатки на:

1) державне управління:

а) законодавчу владу;

б) виконавчу владу;

в) Президента України;

2) судову владу;

3) міжнародну діяльність;

4) фундаментальні та прикладні дослідження і сприяння науково-технічному прогресу державного значення, міжнародні наукові та інформаційні зв'язки державного значення;

5) національну оборону;

6) правоохоронну діяльність та забезпечення безпеки держави;

7) освіту:

а) загальну середню освіту;

б) професійно-технічну освіту;

в) вищі навчальні заклади державної форми власності;

г) післядипломну освіту тощо;

8) охорону здоров'я:

а) первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну і стаціонарну допомогу;

б) спеціалізовану, високо спеціалізовану амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу;

в) санаторно-реабілітаційну допомогу тощо;

9) соціальний захист і соціальне забезпечення;

10) культуру і мистецтво;

11) державні програми підтримки телебачення, радіомовлення, преси, книговидання, інформаційних агентств;

12) фізичну культуру і спорт;

13) державні програми підтримки регіонального розвитку та пріоритетних галузей економіки;

14) програми реставрації пам'яток архітектури державного значення;

15) державні програми розвитку транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, телекомунікацій та інформатики;

16) державні інвестиційні проекти;

17) державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища і ядерної безпеки, попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха;

18) створення і поповнення державних запасів та резервів;

19) обслуговування державного боргу;

20) проведення виборів та референдумів, державне фінансування політичних партій;

21) інші програми, які мають виключно державне значення. До загальних принципів розподілу видатків між ланками бюджетної системи України належать: підвідомчість (підпорядкованість) установ та організацій, які фінансуються з відповідного бюджету, і значимість заходів, що фінансуються.

Як і органи державної влади, органи місцевого самоврядування у межах покладених на них функцій здійснюють видаткову політику на відповідних адміністративних територіях. Видатки місцевих бюджетів поділяються на видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень, та видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень.

До видатків, які здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань і враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

1) органи місцевого самоврядування сіл, селищ, міст районного значення;

2) освіту: дошкільну; загальну середню (школи, дитячі садки);

3) місцеву міліцію.

Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об'єднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для виконання власних повноважень.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст. 63) та БКУ (ст. 71) встановлюють, що місцевий бюджет поділяється на поточний бюджет і бюджет розвитку — складову спеціального фонду місцевих бюджетів. Надходження до бюджету розвитку місцевих бюджетів включають:

1) кошти від відчуження майна, яке перебуває у комунальній власності, у т. ч. від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення;

2) надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

3) кошти від повернення позик, які надавалися з відповідного бюджету до набрання чинності Бюджетним кодексом, та відсотки, сплачені за користування ними;

4) кошти, які передаються з іншої частини місцевого бюджету за рішенням відповідної ради;

5) запозичення, здійснені у встановленому законом порядку;

6) субвенції з інших бюджетів на виконання інвестиційних проектів.

Ресурси бюджету розвитку місцевих бюджетів спрямовуються на розбудову місцевої соціальної та виробничої інфраструктури. Зокрема, до витрат бюджету розвитку належать:

1) погашення основної суми боргу;

2) капітальні вкладення;

3) внески місцевих органів влади до статутних фондів суб'єктів підприємницької діяльності.

Однією з особливостей функціонування бюджету розвитку є визначення його часових інтервалів, оскільки інвестиційні та. інноваційні проекти, що лежать в основі планування бюджету розвитку, можуть реалізовуватися у кілька етапів протягом кількох бюджетних періодів. Це дає можливість органам місцевої влади заощаджувати кошти на великі програми або розподіляти витрати на них рівномірно протягом кількох років.

З метою забезпечення стабільності й бездефіцитності місцевих бюджетів законодавство встановило максимальну межу розміру запозичень. Зокрема, видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щороку перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідного місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, коли планується обслуговування боргу. Якщо у процесі погашення основної суми боргу, обумовленої договором між кредитором та позичальником, та платежів із його обслуговування порушено графік погашення з вини позичальника, відповідна рада не має права здійснювати нові запозичення протягом п'яти наступних років.

Для покриття тимчасових касових розривів, що виникають під час виконання загального фонду місцевого бюджету, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням Верховної Ради АРК або відповідної ради можуть отримувати короткострокові позички у фінансово-кредитних установах на строк до трьох місяців, але у межах поточного бюджетного періоду. Порядок отримання таких позичок визначає Міністерство фінансів України. Надання позичок з одного бюджету іншому забороняється. Це положення є новацією порівняно зі старим законодавством і повністю відповідає принципам формування бюджетної системи України.

До видатків, які здійснюються з бюджету АРК і обласних бюджетів та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на: державне управління; освіту; охорону здоров'я; соціальний захист та соціальне забезпечення; культуру і мистецтво; фізичну культуру і спорт; місцеву міліцію тощо.